Contencioso administrativo

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Santiago, seis de agosto de dos mil catorce.

VISTO:

En estos autos rol Nº 3418-2009, de la Corte de Apelaciones de Santiago, procedimiento especial de conformidad al artículo 137 del Código de Aguas, caratulados "Sociedad Contractual Minera Compañía de Salitre y nombre reservado", la reclamante dedujo recurso de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia interlocutoria de cuatro de septiembre de dos mil trece, escrita a fojas 337, que acogió la solicitud planteada por la Dirección General de Aguas a fojas 133 y que, en consecuencia, declaró prescrita la reclamación deducida a fojas 1.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que para una adecuada comprensión del asunto, se hace necesario efectuar una reseña de los antecedentes del proceso, a saber:

a) Con fecha 11 de junio de 2009, don nombre reservado, en representación de Sociedad Contractual Minera Compañía Virginia, dedujo reclamación, de conformidad al procedimiento previsto en el artículo 137 del Código de Aguas, ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en contra de la Resolución DGA N° 1327, de 7 de mayo de 2009, que acogió un recurso de reconsideración formulado por Sociedad Química y Minera de Chile S.A. en contra de la Resolución DGA I Región N° 204, de 1° de diciembre de 2006 que, acogió la solicitud de constitución de un derecho de aprovechamiento consuntivo de aguas subterráneas, de ejercicio permanente y continuo, con el caudal y volumen que la aludida resolución indica, desde un pozo ubicado en la comuna de Pozo Almonte, Provincia de Iquique;

b) Por resolución de 24 de junio de 2009, el tribunal dispuso que la reclamante acreditara la representación invocada y acompañara los documentos fundantes de la acción impetrada y, constando en el expediente que dicha parte dio satisfacción al requerimiento reseñado, con fecha 22 de julio de ese año, se proveyó a fojas 1: "A lo principal, téngase por interpuesto el recurso. Pídase informe al señor Director General de Aguas, el que deberá ser evacuado dentro de quince días hábiles, bajo apercibimiento de prescindir del mismo, debiendo adjuntar los antecedentes que recaigan en el asunto que motiva la reclamación. Notifíquese por cédula";

c) El 1° de junio de 2011 se notificó por cédula la reclamación de fojas 1 a don nombre reservado, en su calidad de Director y representante legal de la Dirección General de Aguas;

d) Por presentación de 15 de agosto de 2011 la Dirección General de Aguas solicitó al tribunal que declarara la prescripción de la reclamación de autos, de conformidad a lo previsto en el artículo 137 inciso segundo del Código de Aguas, en concordancia con el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil. Posteriormente, por resolución de 20 de junio de 2011 se dispuso traer los autos en relación;

e) Por estimarlo necesario, la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de esta ciudad dispuso que la Dirección General de Aguas informara en relación al fondo del asunto controvertido, lo cual fue cumplido mediante presentación de fojas 197 y, tras ordenarse nuevamente el decreto de autos en relación, con fecha 4 de septiembre del mismo año, la Sexta Sala de la referida Corte falló la reclamación sub lite acogiendo la excepción de prescripción esgrimida por la Dirección General de Aguas;

f) En contra de la decisión anteriormente consignada, la reclamante dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo;

SEGUNDO: Que según se infiere de lo señalado precedentemente, la reclamación que dio origen a este proceso se inició al amparo del procedimiento legal que ha debido substanciarse de conformidad al artículo 137 del Código de Aguas, cuyo inciso segundo, en que se contiene el texto cuya exégesis y aplicación ha generado la controversia que se somete ahora al conocimiento y resolución de esta Corte, fue agregado por el artículo 1°, N° 18, letra b) de la Ley 20.017, de 16 de junio de 2005;

TERCERO: Que el Mensaje del Ejecutivo de la Ley N° 20.017 no contiene una consideración expresa tocante al asunto que se viene relacionando, por cuanto las normas que proponía estaban destinadas a "desarrollar una Política Nacional de Aguas, fundamentada en la equidad y eficiencia, cuyos propósitos están constituidos, básicamente, por el desarrollo máximo y aprovechamiento racional de nuestros recursos de aguas, por su conservación y protección, por una administración integrada de nuestras cuencas hidrográficas sometidas a una presión creciente por sus distintos usuarios y por el establecimiento de normas adecuadas a las características geográficas específicas de algunas zonas de nuestro país".

Conforme lo enseña la historia fidedigna del establecimiento de la ley, sólo dentro del Segundo Trámite Constitucional y con ocasión del análisis del primer Informe de la Comisión de Constitución, relativo al artículo 129 bis 10 -que en esa etapa sólo contenía el primero de los dos incisos que presenta en la actualidad- se hizo notar la conveniencia de aclarar el artículo 137, para precisar, por una parte, el tribunal competente para conocer de las reclamaciones y, por otra, el procedimiento aplicable a estos recursos.

Al respecto, consta en actas que "en cuanto a lo primero, se recordó que la expresión "Corte de Apelaciones respectiva" que usa el inciso primero de este precepto, fue entendida como referida en forma exclusiva a la Corte de Santiago, en atención a que en esta ciudad tiene su domicilio el Director General de Aguas, con todos los consecuentes problemas. Actualmente, en cambio, la jurisprudencia señala que esa expresión se refiere a la Corte competente en el lugar en que se dicta la resolución impugnada, lo que la Comisión estimó razonable, acordando, por la misma mayoría, recoger este criterio en la norma. Tocante a la tramitación del recurso de reclamación, se puso de relieve la necesidad de señalar con claridad las normas aplicables a la misma, resolviéndose, en definitiva, por idéntica votación, agregar un inciso nuevo con el fin de establecer que en esta materia serán aplicables las normas relativas a la tramitación del recurso de apelación en segunda instancia, contenidas en el Título XVIII del Libro I del Código de Procedimiento Civil, y se recabará, además, informe de la Dirección General de Aguas", proponiendo dicha Comisión incorporar un numeral 9, nuevo, al artículo 1º del proyecto, pasando el actual número 9 a ser 10, y así sucesivamente, del siguiente tenor: "9.- Introdúcense las siguientes modificaciones en el artículo 137 del Código de Aguas: a) Reemplázase, en el inciso primero, la palabra "respectiva," seguida de una coma (,) por la expresión "del lugar en que se dictó la resolución que se impugna," seguida de una coma (,) y b) Agrégase, como inciso segundo, nuevo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero, el siguiente: "Serán aplicables a la tramitación del recurso de reclamación, en lo pertinente, las normas contenidas en el Título XVIII del Libro I del Código de Procedimiento Civil, relativas a la tramitación del recurso de apelación en segunda instancia, debiendo, en todo caso, requerirse informe a la Dirección General de Aguas". La propuesta fue aprobada en particular por la mayoría de la Comisión y, en lo que interesa, también por el Senado e informada favorablemente por esta Corte Suprema mediante Oficio N° 001534, de 5 de agosto de 2003;

CUARTO: Que los hechos y antecedentes generales del proceso, relacionados en el motivo primero, dejan en claro que el problema planteado en forma incidental a la resolución del tribunal de única instancia y, ahora, a través de los recursos de nulidad formal y substancial, a esta Corte de Casación, se circunscribe a dirimir si resulta o no procedente la aplicación de la institución procesal de la prescripción del recurso al procedimiento de reclamación de las resoluciones administrativas de la Dirección General de Aguas, previsto en el artículo 137 del código del ramo;

QUINTO: Que a efectos de analizar la controversia en estudio, es menester consignar que el inciso segundo del aludido artículo 137 del Código de Aguas estatuye: "Serán aplicables a la tramitación del recurso de reclamación, en lo pertinente, las normas contenidas en el Título XVIII del Libro I del Código de Procedimiento Civil, relativas a la tramitación del recurso de apelación, debiendo, en todo caso, notificarse a la Dirección General de Aguas, la cual deberá informar al tenor del recurso".

Por su parte, el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil señala: "Si, concedida una apelación, dejan las partes transcurrir más de tres meses sin que se haga gestión alguna para que el recurso se lleve a efecto y quede en estado de fallarse por el superior, podrá cualquiera de ellas pedir al tribunal en cuyo poder exista el expediente que declare firme la resolución apelada. El plazo será de un mes cuando la apelación verse sobre sentencias interlocutorias, autos o decretos.

Interrúmpese esta prescripción por cualquiera gestión que se haga en el juicio antes de alegarla";

SEXTO: Que tal como se colige del motivo tercero, aparece de la historia fidedigna del establecimiento del inciso segundo del artículo 137 del Código de Aguas, que la iniciativa que dio origen al reseñado texto legal se orientó a reglamentar mínimamente la tramitación de la reclamación que prevé el citado precepto en su inciso primero, en la hipótesis de que dicha impugnación fuera sometida al control jurisdiccional.

A juicio de esta Corte, resultará imprescindible, entonces, a efectos de dirimir la procedencia de las disposiciones contenidas en el Título XVIII del Libro I del Código de Procedimiento Civil, a la tramitación de la reclamación de una o más resoluciones administrativas dictadas por la Dirección General de Aguas, considerar y cotejar la naturaleza de este tipo de impugnación con la que es propia de un recurso jurisdiccional, teniendo en consideración, en todo caso, que fue el propio legislador quien incorporó en el precepto que establece la aludida supletoriedad normativa una regla básica de exclusión, en cuanto señaló concluyentemente: "Serán aplicables a la tramitación del recurso de reclamación, en lo pertinente".

En el desarrollo de la labor recién propuesta es dable advertir, a priori, que en todo recurso procesal será posible apreciar la existencia de una resolución judicial, que será el objeto del recurso mismo; de un tribunal que pronunció la resolución que se trata de impugnar; de un tribunal llamado a conocer del respectivo recurso, que podrá ser el mismo anterior u otro diferente; de una parte litigante que se siente agraviada con la resolución judicial y que, por consiguiente, la impugna por medio del recurso; y en fin, de una nueva resolución judicial que tiene como misión enmendar o invalidar la primitiva, según corresponda a la finalidad del recurso deducido.

En cambio, en la hipotética situación que prevé el inciso primero del artículo 137 del Código de Aguas no existe una resolución de carácter jurisdiccional que deba ser revisada, ni un tribunal que la haya pronunciado.

Tal como se ha señalado por diversos autores el "fundamento objetivo que se ha contemplado por el legislador para concebir dentro del proceso la existencia de los recursos no es otro que el error humano en que se puede incurrir por los jueces en la solución de los conflictos, encontrándose estos medios de impugnación concebidos como los medios destinados a obtener su reparación". (Carnelutti, Francesco, "Derecho Procesal Penal", pág. 174, citado por don Mario Mosquera Ruiz y por don Cristian Maturana Miquel, en su libro "Los Recursos Procesales", Editorial Jurídica de Chile, 2010, pág. 30).

Por su parte, en el contencioso administrativo, la actuación de los órganos jurisdiccionales se orienta a revisar la legalidad de la decisión administrativa en defensa o garantía del derecho, en única o primera instancia, según sea procedente o no el recurso de apelación.

En concreto, aparece del cotejo entre las instituciones en análisis, la ausencia en el caso sub lite de diversas gestiones inherentes a la tramitación de un recurso procesal, tales como, la interposición de la impugnación ante el tribunal de primer grado -el cual de este modo indudablemente toma conocimiento de la objeción que se reprocha-; la concesión del recurso, en el evento de que él sea interpuesto para ante el tribunal jerárquico; la remisión material de los antecedentes al ad quem; la obligación de comparecencia de quien manifestó agravio ante ese tribunal dentro de determinado término legal, bajo sanción de deserción, entre otros, diferencias que impiden, a juicio de esta Corte, sostener la asimilación absoluta del procedimiento que debe ser atendido con ocasión de la interposición de una reclamación formulada en contra de una resolución administrativa dictada por el Director General de Aguas, con aquél que se observará en el caso en que se deduzca un recurso de apelación respecto de una resolución judicial;

SÉPTIMO: Que frente a la redacción que exhibe el artículo 137 del Código de Aguas, la doctrina ha planteado diversas conjeturas. Así, por una parte, contribuye a la conclusión que se avizora de lo reflexionado en el motivo que precede, la opinión de algunos autores para quienes la Dirección General de Aguas carecería de la calidad de "parte", en este tipo de reclamaciones, correspondiéndole únicamente el rol de "organismo recurrido", aserto que de modo alguno pudiese interpretarse como una prohibición a la mencionada repartición para eventualmente hacerse parte y defender su posición ante la Corte de Apelaciones competente. (Alejandro Vergara Blanco, "Código de Aguas Comentado", LegalPublishing Chile, pág. 648).

Conforme a dicho parecer, no sería procesalmente distinta la posición de la Dirección General de Aguas a aquella que posee cualquier entidad administrativa recurrida en la tramitación de alguna acción constitucional, constituyendo sí una diferencia a considerar, la exigencia del legislador en orden a que el órgano técnico en este tipo de reclamación deba necesariamente informar.

En este mismo orden de ideas, resulta plausible discurrir que la carga de notificar a la Dirección General de Aguas pudiese entenderse impuesta a priori por el legislador al tribunal competente, pues del claro tenor de la norma en comento no es posible colegir una exigencia absoluta en estos términos conducida privativamente a la persona del reclamante.

Tal afirmación, en el evento de ser acertada, descartaría de plano la procedencia de la institución de la prescripción del recurso a este tipo de reclamación;

OCTAVO: Que, por otro lado, existen también quienes proclaman que contrariamente a lo afirmado en el motivo que antecede, corresponderá siempre a la Dirección General de Aguas la calidad de parte interesada en el juicio de única instancia que se incoará a raíz de una reclamación administrativa dictada por dicha autoridad, al amparo del procedimiento previsto en el artículo 137 del código del ramo. Contribuye a dicha aseveración el uso de la locución "en todo caso" que antecede a la imposición del deber de notificar en estos procesos a la Dirección General de Aguas.

Conforme a quienes adhieren a esta tesitura, debiese considerarse, entonces, que la relación jurídica procesal, que fue definida por el profesor Mario Mosquera Ruiz como "el vínculo jurídico, creado a petición de parte, en razón de la actuación del Estado a través de sus órganos jurisdiccionales, que impone a todos sus intervinientes una forma de actuar regulada, según la naturaleza del asunto, para la obtención de la solución del conflicto a través de una sentencia que produzca cosa juzgada", se constituirá en este caso, a lo menos, en el momento en que se notifica válidamente la demanda al órgano recurrido -Dirección General de Aguas-, sin perjuicio de tener presente que existen posturas que aducen un mayor plazo para ello y que exigen además de la válida notificación de la demanda, el íntegro transcurso del término de emplazamiento.

En el escenario anterior, resulta también absolutamente desacertada la postura que argumenta la procedencia de la institución de la prescripción del recurso al procedimiento de reclamación previsto en el artículo 137 del Código de Aguas, toda vez que no se avizora cómo podría sancionarse a quien efectúa una petición de esta índole al órgano jurisdiccional con anterioridad al momento en que se traba la relación jurídico procesal, puesto que tal afirmación equivaldría, en la práctica, a un castigo para quien no notifica su pretensión a la contraparte en el plazo de uno o tres meses, según se entendiera eventualmente procedente, debiendo considerarse, además, que las disposiciones legales que estatuyen sanciones procesales son normas de derecho estricto y, por ende, de interpretación restrictiva, conclusión que elimina en este caso la posibilidad de hacer aplicable la institución en comento por analogía;

NOVENO: Que sin perjuicio de todo lo reflexionado y únicamente a mayor abundamiento, resulta también pertinente razonar que la adecuada sujeción a los principios constitucionales del debido proceso -que privilegian la opción de posibilitar el derecho de defensa antes que limitarlo, como ha ocurrido en este caso, en que el reclamante ha sido privado de la oportunidad de someter al órgano jurisdiccional competente el conocimiento y el juzgamiento de su pretensión, ejercida en virtud del derecho a la acción que le garantiza nuestra Carta Fundamental, la que también asegura a cualquier persona la posibilidad de reclamar ante los tribunales que determine la ley, en el evento que aprecie que ha sido lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades- aconseja a esta Corte concluir que no resulta aplicable en la especie la institución prevista en el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil;

DÉCIMO: Que de acuerdo se ha venido deliberando, la interpretación armónica del inciso segundo del artículo 137 del Código de Aguas, a la luz de lo señalado en los artículos 19 y siguientes del Código Civil, impide en el caso del procedimiento previsto en el inciso primero del primer precepto recién aludido, hacer aplicable la institución contenida en el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil.

Entenderlo de otra manera, importará privar ilegítimamente al reclamante de la posibilidad de someter la decisión administrativa que le produce agravio al control de legalidad de un contencioso administrativo, lo que resulta de suyo inaceptable;

UNDÉCIMO: Que, conforme a lo expresado, en la especie se ha desatendido la recta aplicación de los mencionados preceptos, cometiéndose faltas que deben ser corregidas por este tribunal;

DUODÉCIMO: Que el inciso final del artículo 84 del Código de Procedimiento Civil faculta a los tribunales para corregir de oficio los errores que observe en la tramitación del proceso, debiendo disponerse lo pertinente para arreglar la sustanciación de la causa conforme a derecho y, en atención a lo reflexionado precedentemente, habiéndose desoído en el caso sub lite la correcta aplicación de los artículos 211 del Código de Procedimiento Civil y 137 del Código de Aguas, incurriéndose, a consecuencia de ello, en faltas que conllevaron la vulneración del derecho de las partes al debido proceso, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 84 citado, esta Corte Suprema enmendará lo obrado con el objeto de establecer un correcto procedimiento.

Por estas razones y de conformidad con las normas citadas, actuando esta Corte de oficio, a fin de corregir los errores observados en la sustanciación del proceso y conforme a lo previsto en el inciso final del artículo 84 del Código de Procedimiento Civil, se anula la resolución de cuatro de septiembre de dos mil trece, escrita a fojas 337 y siguientes, y todo lo obrado con posterioridad a ella, declarándose, en su lugar: "A fojas 133: Atendido el mérito de los antecedentes y no resultando procedente en la especie la aplicación de la institución prevista en el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil, no ha lugar a la solicitud de prescripción efectuada por la Dirección General de Aguas.

Prosígase con la tramitación regular de esta causa conforme a derecho, por el tribunal no inhabilitado que corresponda".

Consecuentemente, no se emite pronunciamiento acerca de los recursos de casación en la forma y en el fondo interpuestos respectivamente, en lo principal y primer otrosí de fojas 345.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Alfredo Prieto B.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Nº 9731-13.-

Pronunciado por la Primera Sala de la Corte Suprema, por los Ministros Sr. Nibaldo Segura P., Patricio Valdés A., Juan Fuentes B. y Abogados Integrantes Sres. Alfredo Prieto B. y Víctor Vial del Río.

No firma el Abogado Integrante Sr. Vial, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo, por estar ausente.

Autorizado por la Ministra de fe de la Corte Suprema.

En Santiago, a seis de agosto de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.