Principio de legalidad

Santiago, cuatro de noviembre de dos mil veintiuno.

Vistos:

En estos autos Rol C-22-2018, caratulados “Servicio Nacional de Pesca con nombre reservado”, seguidos ante el Segundo Juzgado de Letras de Coronel, por sentencia de treinta de abril de dos mil diecinueve, se rechazó la denuncia por infracción a lo dispuesto en el artículo 63 b), en relación con el artículo 113 de la Ley de Pesca y Acuicultura y artículo 4 letra b) de su respectivo reglamento, decisión que fue confirmada por una sala de la Corte de Apelaciones de Concepción, mediante fallo de veinticuatro de diciembre del mismo año.

En contra de este fallo, la denunciante dedujo recurso de casación en el fondo, que pasa a analizarse.

Se ordenó traer los autos en relación.

Considerando:

Primero: Que la parte recurrente expone que la sentencia impugnada vulneró lo dispuesto en los artículos 125 N° 1 y 63 letra b) de la Ley General de Pesca y Acuicultura, en relación con el artículo 4 letra b) del Decreto Supremo N° 129 de 2013, pues se desconoció la presunción de veracidad que enmarca las denuncias efectuadas por los fiscalizadores del servicio, al tenor de la primera de las disposiciones citadas, denuncia que inició el procedimiento infraccional y que es coherente con la calidad de ministros de fe que el artículo 122 inciso segundo de la referida ley les atribuye, precepto que no contraría el ordenamiento administrativo sancionatorio, por lo que no correspondía desentrañar la intencionalidad del autor, sino su deber de diligencia que permitiera concluir que no tenía la intención de vulnerar la norma. Por tanto, prosigue, existiendo una presunción de veracidad respecto de la infracción y considerando que el denunciado no rindió prueba concerniente al cumplimiento de su obligación de declaración, procede que sea sancionado en los términos requeridos.

Por otra parte, agrega que es obligación de los armadores artesanales, calidad que reviste el denunciado, informar al servicio los desembarques en las condiciones y oportunidad que determine el reglamento, por lo que la información que debía proporcionar no podía exceder de los días 23, 24 y 25 de marzo de 2017, respecto de los tres desembarques respectivamente registrados, habiéndose efectuado con fecha 22 de mayo de ese año, coligiendo que no puede considerarse, de acuerdo con lo razonado, que la sanción constituya una infracción al principio de tipicidad, que tampoco se configura por la remisión de la descripción a una norma reglamentaria, puesto que es la ley la que precisa el momento en que se debe entregar la información, necesaria para la trazabilidad de los productos hidrobiológicos extraídos, materia que se regula en el Decreto Supremo N°129 y en la Resolución Exenta N°2523, de 1 de junio de 2017, del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, dictamen que estableció un plazo para que fuera entregada, disposiciones de las que concluye que el desembarque se debe informar al momento de producirse o, a más tardar, al día siguiente hábil de ocurrido. En este caso, prosigue, se comprobó que la información fue entregada en forma manual, de lo que no se puede concluir un diferente trato entre éste y la declaración electrónica, constituyendo una afirmación errada la contenida en el fallo, en cuanto al otorgamiento de un término adicional al requerido para que efectuara la presentación, por cuanto el aludido decreto no tiene la entidad de acotar el alcance de la ley, sino sólo la de establecer procedimientos concretos y condiciones para su remisión.

Por lo anterior, solicita la invalidación del fallo y se dicte el de reemplazo que acoja la respectiva denuncia, con costas.

Segundo: Que en la sentencia se establecieron los siguientes hechos:

El 22 de mayo de 2017, el denunciado, don nombre reservado, entregó al Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura tres formularios manuales de declaración de operaciones para embarcaciones artesanales con certificación (DA) N°4265001, correspondiente al desembarque de 14.185 kilos de sardina común, efectuado el día 22 de marzo de 2017; N° 4265002, correspondiente al desembarque de 14.750 kilos de mote, efectuado el día 23 de marzo de 2017; y N° 4265003 correspondiente al desembarque de 13.770 kilos de mote, efectuado el día 24 de marzo de 2017, por la embarcación “Doña Chita”, de la que es su armador, matrícula N° 1746 de la localidad de Lota, inscrita en el Registro Pesquero Artesanal con el N° 963685.

Sobre la base de los hechos establecidos y considerando lo dispuesto en los artículos 63 letra b) de la Ley General de Pesca y Acuicultura y 4 letra b) número 2 del Decreto Supremo N°129, de 14 de agosto de 2013, la judicatura del fondo concluyó que la oportunidad o plazo de entrega de las declaraciones de desembarque fue establecido para el supuesto que la información pesquera se remitiera al servicio en formato electrónico y no a través de medios físicos o papel, caso en el cual, no se fijó un término para cumplir esta obligación, reglamento que no se remitió a las normas aplicables a las declaraciones electrónicas, y tratándose de disposiciones sancionatorias no pueden ser interpretadas por analogía, más aún si se tiene en consideración que a la fecha de la infracción y de la denuncia, todavía no se implementaba la plataforma respectiva, a lo que agrega que en sede infraccional se aplican los principios generales y disposiciones del Derecho Penal, por lo que se deben analizar conforme al de tipicidad, razones por las que decidió que la conducta atribuida al denunciado no se configuró y desestimó la denuncia.

Tercero: Que no es un antecedente controvertido la calidad de armador del denunciado y que entregó las declaraciones manuales de tres desembarques el día 22 de mayo de 2017, en circunstancias que se habían producido con fechas 22, 23 y 24 de marzo del mismo año.

Sin perjuicio de la falta de controversia del hecho imputado a don nombre reservado, un antecedente que apoya la conclusión descrita, se contiene en lo dispuesto en el inciso final del número 1 del artículo 125 de la Ley de Pesca y Acuicultura, en cuanto establece que la denuncia que se formule en los términos que esa disposición exige por los funcionarios fiscalizadores del servicio, constituirá presunción de haberse cometido la infracción, que no fue derrotada por aquél, por cuanto no aportó antecedentes que afectaran la base sobre la que se erigió, por lo que el hecho denunciado y la intervención en él del requerido se sostiene, además, en la referida disposición y en el atributo probatorio que se le otorga.

Cuarto: Que en la denuncia se atribuyó participación como autor al denunciado en la comisión de la infracción que se contiene en el artículo 63 letra b) de la Ley General de Pesca y Acuicultura, que dispone: “Los armadores pesqueros, industriales o artesanales deberán informar al Servicio, sus capturas y desembarques por cada una de las naves o embarcaciones que utilicen, de conformidad a las siguientes reglas:

b) Los desembarques se deberán informar, en las condiciones y oportunidad que determine el reglamento, al momento que éste se produzca o al tiempo que el Servicio determine, ya sea en Chile o en el extranjero.”

La regla anterior se vincula con lo dispuesto en el artículo 4 letra b) número 2 del Decreto Supremo N°129, de 14 de agosto de 2013, de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, que dispone: “La oportunidad, condiciones y periodicidad de las declaraciones reguladas en los artículos anteriores deben regirse por lo que a continuación se señala, para cada tipo de actividad:

b) Actividad pesquera extractiva artesanal.

2.- De la declaración de desembarque del armador: El armador deberá declarar en los formularios dispuestos por el Servicio en formato electrónico los que deberán ser entregados al Servicio o a quien éste designe, a más tardar al día siguiente hábil de ocurrido el desembarque. El Servicio podrá modificar el procedimiento y plazo anterior, teniendo en consideración la distancia del lugar de desembarque y las dificultades de acceder a una oficina del Servicio. La declaración de desembarque, en los casos que establece la ley, deberá ser certificada por una Entidad Auditora acreditada por el Servicio, una vez concluido el desembarque, ya sea total o parcial de los recursos de a bordo.

El procedimiento establecido en este numeral es aplicable, además, a los armadores de las embarcaciones que asisten a los buzos.

En el caso que no sea posible la entrega de información mediante formato electrónico, el Servicio deberá disponer de un formato en papel.”

Finalmente, la Resolución Exenta N°1319, de 6 de mayo de 2014, del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, que establece el procedimiento, las condiciones y requisitos generales que se deben cumplir para acreditar el origen legal de los recursos hidrobiológicos y sus productos derivados, dispone que:

“Los armadores pesqueros artesanales que mantengan en su poder recursos hidrobiológicos, deberán acreditar el origen legal de éstos mediante la presentación de la ‘copia armador’ de la correspondiente Declaración de Desembarque o el comprobante de haber efectuado dicha declaración, si ésta se realizó mediante formato electrónico.

Los armadores de embarcaciones artesanales sujetas a la obligación de certificar la información de desembarque, en conformidad al artículo 64 E de la Ley General de Pesca y Acuicultura, deberán presentar los precitados documentos debidamente certificados por la Entidad Auditora correspondiente al lugar del desembarque.

En los casos en que la Declaración de Desembarque no haya podido ser certificada, habiendo mediado activación de parte del armador (acreditada ante el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura), esta Institución procederá, mediante los funcionarios de la Dirección Regional u Oficina que tengan jurisdicción en el señalado lugar, a verificar, a través de los procedimientos de fiscalización institucionales, el origen legal de los recursos hidrobiológicos objeto de dicha Declaración.”

Quinto: Que tal como esta Corte ha sostenido con anterioridad (en sentencias dictadas en los roles N° 20.300-2018 y N° 4527-2018, entre otros) bajo esta premisa normativa, se debe considerar, además, que la aplicación estricta o matizada de los principios del Derecho Penal Administrativo sancionador, es una materia que por su trascendencia, falta de sistematicidad y reglamentación uniforme, ha sido objeto de diversos estudios. En este sentido, nombre reservado, ha sostenido que “la proliferación actual de leyes penales administrativas y la mayor gravedad que gradualmente van asumiendo las sanciones que ellas establecen (las leyes sobre Pesca y Caza establecen penas privativas de libertad), hace aconsejable que el legislador se preocupe de rodear a la aplicación del Derecho Penal Administrativo de garantías semejantes a las que están incorporadas al Derecho Penal, como forma adecuada para mantener el respeto por la dignidad y los derechos del hombre.” (Novoa, “Derecho Penal” tomo I, Editorial Jurídica de Chile, 1960, p. 74).

En el mismo sentido, Sergio Politoff previene sobre “los abusos a que tales medidas –sanciones administrativas– pueden conducir a los graves reparos que suscita su utilización, sobre todo cuando ella quebranta los criterios de respeto de la dignidad y de los derechos fundamentales de la persona que deben servir de freno a los excesos del poder político. Sin embargo ‘si se quiere realmente un auténtico Estado de Derecho democrático’, la aplicación de esas facultades –limitada a los casos permitidos por la Constitución– deberá responder de una necesidad ineludible y sujetarse a los criterios de moderación, proporcionalidad y subsidiariedad.” (Politoff “Derecho Penal”, Segunda Edición, Editorial Jurídica ConoSur, pp. 37-38).

Sexto: Que el ejercicio del ius puniendi estatal constituye la forma como se previenen o reprimen conductas que contravienen el ordenamiento en cuanto ampara bienes jurídicos de especial relevancia social, y cuando es aplicado por órganos de la Administración, utilizando disposiciones imperativas o prohibitivas insertas en el Derecho Administrativo sancionador, deben respetar los principios que limitan su ámbito de injerencia, siendo éstos los de legalidad, tipicidad, culpabilidad y non bis in ídem, que constituyen, además, una garantía para el justiciable.

En lo que concierne a la materia que se analiza, el principio de legalidad comprende una doble garantía, formal y sustancial, relacionadas con la exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, con la existencia de preceptos jurídicos (lex previa), regularmente dictados, que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) que a dichas conductas fue adscrita una sanción y sepa aquel a quien se dirigen sus preceptos a qué atenerse en cuanto al establecimiento de su responsabilidad y la imposición de la penalidad subsecuente. En este principio se refleja la especial trascendencia de seguridad en los ámbitos concernientes a la libertad individual que debe verse resguardada de razonables garantías para evitar un ejercicio abusivo por la autoridad, por lo que no es posible que reglamentos y disposiciones administrativas establezcan penas o sanciones reservadas a la ley, lo que no impide que, en ciertos casos, se remita a un reglamento para que desarrolle y precise la conducta típica, siempre que su núcleo fáctico y la conducta del agente estén descritas en ella, de lo que se concluye que está vedado a la Administración dictar preceptos sancionatorios, definir ilícitos o conductas punibles y el castigo aplicable, aunque nada impide que, en determinados casos, especifiquen o abarquen aspectos tangenciales del precepto legal, aunque sin constituir nuevas infracciones, ni alterar su naturaleza o límites, contribuyendo a la correcta identificación del comportamiento proscrito.

El principio de tipicidad se define como la descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción, que obliga a que el comportamiento prohibido esté exactamente delimitado, sin ninguna vaguedad, por lo que no caben cláusulas generales de responsabilidad o de carácter infraccional, de forma tal, que una descripción de ilícitos amplia deberá considerarse inadmisible.

Finalmente, se debe tener presente que la presunción de veracidad de la que se encuentran dotadas las denuncias efectuadas por los funcionarios fiscalizadores del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, no se contrapone con el principio de inocencia que informa al Derecho Administrativo sancionador, puesto que supone que sólo sobre la base de pruebas aportadas por quien acusa, podrá ser castigado el infractor, alzándose sólo como un mecanismo de validez de la imputación en tanto no se destruya a través de prueba rendida por el denunciado y valorada positivamente por la judicatura. (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, en “Curso de Derecho Administrativo” tomo II, pp. 200 a 211, Editorial Thomson Reuters, 15° Edición, 2017).

Séptimo: Que la conducta atribuida a don nombre reservado, que el servicio considera constitutiva de infracción y merecedora de una sanción pecuniaria, se describe, en esencia, en los términos como fue formulada la denuncia –hechos replicados en similares términos en los que se comprobaron en el fallo de base-, en la que se contiene el marco fáctico y la participación que se le atribuye, al tenor del artículo 63 letra b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, que obliga a los armadores a informar los desembarques en el momento en que se produce, en la oportunidad y condiciones que determine el reglamento, precisándose en el artículo 4 letra b) del Decreto Supremo N°129, de 14 de agosto de 2013, este momento, aunque diferenciando su expedición electrónica o manual.

Sobre este aspecto, se advierte, de la sola lectura de la disposición reglamentaria, que el tratamiento que se efectúa en su inciso final a aquellos casos en que el desembarque se declara manualmente, para el evento que no disponga el armador de medios electrónicos, debe analizarse de acuerdo con lo dispuesto en su inciso primero, que contiene la regla general concerniente al momento en que se debe presentar, donde se precisa que su confección electrónica, será, a más tardar, al día siguiente hábil del desembarque, de lo que se concluye que la manuscrita se erige como una excepción para el caso que el receptor del mandato carezca de tales medios, a la que se debe aplicar, por tanto, todo aquello en lo que no exista contradicción, en particular, en lo que se refiere al plazo en que se entrega la información; conclusión que se refuerza al tener en consideración el contenido del artículo 63 letra b) de la Ley de Pesca y Acuicultura, al que se remite en sus considerandos el Decreto Supremo N°129, de 14 de agosto de 2013, en el sentido que el desembarque se debe informar al momento en que se produzca, en este caso, al extraerse de la nave el total de los recursos capturados, hecho que necesariamente ocurrieron los días 22, 23 y 24 de marzo de 2017, de acuerdo con los antecedentes que expidió y fueron aportados al proceso por el servicio.

Octavo: Que la remisión que efectúa una disposición legal a un reglamento dictado por la Administración, se presenta como una técnica legislativa que, prima facie, se debe considerar válida, puesto que constituye un instrumento necesario para evitar la petrificación de la ley y la dificultad de su modificación frente al carácter cambiante y dinámico de las actividades reguladas por el Estado, como se constata, en especial, en la economía, requiriéndose como requisito para satisfacer los principios de legalidad y tipicidad que la conducta mandatada o prohibida esté suficientemente determinada, en particular, si por su quebrantamiento se impone al infractor una pena o sanción pecuniaria, requiriéndose, para tal efecto, que los elementos esenciales o su núcleo fundamental, constituidos por aquellos que detallan las características de la acción, la descripción de sus elementos típicos y la precisión de la conducta ilícita, estén suficientemente expresados en la norma, permitiéndose, sólo una vez que se constate que la ley se encargó de describir esta sustancia prescriptiva, que otros aspectos tangenciales puedan ser precisados por reenvío a otras leyes y disposiciones de rango inferior, como ocurre con los reglamentos que dicta la Administración, determinación accesoria que no infringe los principios e tipicidad y legalidad.

Noveno: Que, de lo expuesto, se advierte que el núcleo de la conducta atribuida al denunciado se contiene en la ley, en tanto obliga al armador artesanal a declarar al servicio el desembarque de los productos hidrobiológicos capturados al momento en que se produzca, quien, de no hacerlo, se hará merecedor de una sanción pecuniaria que varía entre 3 y 300 unidades tributarias mensuales, advirtiéndose que el hecho y la sanción para el caso de contravención están suficientemente descritas en los artículos 63 letra b) y 113 de la Ley de Pesca y Acuicultura, de lo que se advierte el cumplimiento de los requisitos que imponen los referidos principios, observándose que fue la misma ley, tras describir íntegramente el mandato, que en un aspecto tangencial, concerniente a la oportunidad precisa en que esta obligación debe ser cumplida, fue reenviada al reglamento que la regula si la declaración es electrónica, lo que en caso alguno, como se analizó, implica la entrega de la definición del mandato a una norma inferior a la legal, por cuanto este deber, conforme se advierte de la sola lectura del citado artículo 63 letra b), se impone al armador, a quien se sanciona pecuniariamente en caso de quebrantamiento, por lo que no corresponde ejercer un juicio relacionado con la completitud de la norma para acoger o rechazar la denuncia, puesto que las analizadas satisfacen los principios que informan al Derecho Administrativo sancionador.

Décimo: Que, de esta forma, se debe concluir que el denunciado no cumplió con su obligación de entrega de información pesquera oficial en forma oportuna, que debía comunicar el mismo día o al siguiente hábil de los desembarques, lo que hizo dos meses más tarde, subsumiéndose su conducta en la sanción contenida en el artículo 113 de la Ley de Pesca y Acuicultura.

Undécimo: Que, no obstante lo señalado, se constata que en la decisión impugnada el denunciado fue absuelto de los cargos formulados por el Servicio Nacional de Pesca, dictamen que, en consecuencia, deber ser corregido por haberse pronunciado con infracción a lo dispuesto en los artículos 63 y 113 de la Ley de Pesca y Acuicultura.

Duodécimo: Que, por lo antes expuesto, se debe concluir que la sentencia impugnada incurrió en una errónea aplicación de la ley que tuvo influencia sustancial en la decisión adoptada, lo que hace procedente su invalidación.

Por estas consideraciones y de conformidad a lo dispuesto en los artículos 764 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido por la denunciante en contra de la sentencia de veinticuatro de diciembre de dos mil diecinueve, dictada por una sala de la Corte de Apelaciones de Concepción, la que se anula y se reemplaza por la que, sin previa vista y separadamente, se dicta a continuación.

Regístrese.

Rol N° 14.704-2020.

Pronunciado por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señoras Gloria Ana Chevesich R., Andrea Muñoz S., ministra suplente señora Dobra Lusic N., y las Abogadas Integrantes señoras María Cristina Gajardo H., y Carolina Coppo D. No firman la ministra señora Muñoz y la ministra suplente señora Lusic, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo, por estar con feriado legal la primera y por haber terminado su periodo de suplencia la segunda. Santiago, cuatro de noviembre de dos mil veintiuno.