Limitaciones de zonificación

Santiago, veintiséis de enero de dos mil quince.

Vistos:

En autos Rol Nº 3.860-2012, del Cuarto Juzgado Civil de Antofagasta, la Corporación Nacional del Cobre de Chile, representada por don Pablo Arteaga Rodríguez, deduce demanda en juicio sumario de constitución de servidumbre de ocupación, en contra del Fisco de Chile, representado por el Consejo de Defensa del Estado, y éste, a su vez, representado por don nombre reservado, a fin que se declare la constitución del gravamen referido, durante todo el tiempo que dure la explotación de las pertenencias mineras que indica. Como fundamento expone que explota los establecimientos mineros Ministro Hales, Chuquicamata y Radomiro Tomic, ubicados aproximadamente 15 kilómetros al noreste y 45 kilómetros al norte de la ciudad de Calama, Provincia El Loa, Región de Antofagasta. Precisa que para la debida explotación de estos establecimientos mineros, es titular de la pertenencias mineras que individualiza, para lo cual requiere contar con los terrenos necesarios para la construcción de plantas de secado y tratamiento de concentrados hasta la obtención de diversos productos y subproductos, procesos de lixiviación y conversión de concentrados de cobre y molibdeno, almacenes, cañerías, construcción de obras complementarias; para el tránsito, la existencia de caminos, vías de ferrocarril, cañerías, andariveles, cintas transportadoras y todo otro medio que sirva para unir las instalaciones con los caminos públicos, estaciones de ferrocarril y puertos de embarque. Expone que los terrenos que abarca esta solicitud, y que se especifican, se encuentran emplazados en sectores inhabitados de la Segunda Región, son incultos, abiertos y no tienen destinación de ninguna especie, por lo que su utilización no generará perjuicio alguno para su propietario, esto es, el Fisco de Chile, terreno que está compuesto por un lote con una superficie de 99,235 hectáreas, ubicado en la Comuna de Mejillones, Provincia de Antofagasta, cuyas coordenadas precisa.

El demandado, al contestar la demanda, solicita el rechazo de la acción deducida en su contra, argumentando, en primer término, que la Ordenanza del Plano Seccional Área Portuaria Industrial de Mejillones impide el uso del suelo para los fines requeridos por la demandante. Es así como indica que la servidumbre solicitada se encuentra emplazada en las zonas Zl-1 y ZT, correspondiendo la primera a una zona industrial destinada a industria pesada y de gran tamaño, directamente asociada a las instalaciones portuarias ubicadas en la zona ZP, y la segunda a un área libre definida como zona de transición entre las zonas industriales y la zona P1. En la zona ZT, agrega, se permitirá en una primera etapa la instalación de plantas de tratamiento, reciclaje y disposición final de residuos de la construcción y/o industriales, previa a aprobación del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente. En consecuencia, indica, al corresponder a fines diversos a los que se señalan en la demanda, se debe rechazar la solicitud de la actora. En segundo lugar señala que de acuerdo al artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, reglamentado por el artículo 1.4.18 de su Ordenanza General, la Municipalidad de Mejillones dictó el Decreto 1873/2012 Exento, de 16 de junio de 2012, expresando que “se posterga por un tiempo de tres meses las solicitudes y permisos de edificación, subdivisión, loteos o urbanización predial” para el sector denominado Área Portuaria, AP (Zonas P1 y P2) definidas en el Plan Regulador Comunal Vigente y detalladas en el Plano Seccional Área Portuaria Mejillones. Hace presente que aquellas obras que no constituyan edificación en virtud de lo dispuesto en la legislación de Urbanismo y Construcciones, como por ejemplo, las canchas, depósitos de minerales, relaves, escorias y botaderos, que en definitiva corresponden a instalaciones propias de una actividad minera extractiva, no podrán ser admitidas dentro de un área urbana planificada por el Plan Regulador Comunal vigente, en el que el propósito es destinar esta zona urbana al emplazamiento de edificaciones de apoyo a la actividad portuaria industrial, y en este sentido, previo a cualquier instalación de esta naturaleza, se requerirá contar con la evaluación ambiental correspondiente, y con ello, la Resolución de Calificación Ambiental favorable. En subsidio de las alegaciones precedentes pidió que no se diera lugar a la constitución de las servidumbres en tanto no se determine que sobre los predios superficiales no existan terceros que tengan interés como propietarios, concesionarios, arrendatarios o a cualquier otro título que ampare mejores derechos que la minera demandante, o impedimentos de cualquier orden para la constitución de la servidumbre.

El tribunal de primera instancia, en sentencia de nueve de octubre de dos mil trece, escrita a fojas 182 y siguientes, acogió la demanda y, en consecuencia, dispuso que se constituyan las servidumbres solicitadas a favor de las pertenencias mineras individualizadas sobre el predio sirviente de propiedad del Fisco de Chile. Reguló la indemnización que la actora deberá pagar al demandado en la suma de 6.223,027 Unidades de Fomento Anuales pagaderas dentro de los cinco primeros días del mes de enero de cada año. Dispuso, por último, que cada parte pagará sus costas.

Se alzó el demandado y la Corte de Apelaciones de Antofagasta, en fallo de uno de julio de dos mil catorce, que se lee a fojas 282 y siguientes, confirmó, sin costas, la sentencia apelada.

En contra de esta última decisión, la misma parte deduce recurso de casación en el fondo, por haberse incurrido en infracciones de ley que han influido, en su concepto, sustancialmente en lo dispositivo del fallo, pidiendo que este tribunal la invalide y dicte la de reemplazo que rechace la demanda, con costas.

Se trajeron estos autos en relación.

Considerando:

Primero: Que el recurrente acusa la vulneración de los artículos 120 y 124 del Código de Minería; 1, 27 y 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones; 2 letra e), 8, 9, 10 letra i) y 11 letra d) de la Ley Nº 19.300; artículos 1 inciso 4º, y Nºs 1 y 8 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, todos en relación con los artículos 19 y 22 inciso 1º del Código Civil.

Señala que son hechos establecidos en la sentencia de primer grado, que la de segunda hizo suyos al confirmarla, los siguientes: 1º.- La demandante es titular del dominio de las pertenencias mineras en cuyo beneficio se solicita la servidumbre legal minera, ubicadas en la Provincia El Loa, Distrito de Chuquicamata, Región de Antofagasta; 2º.- El Fisco de Chile es propietario de los terrenos pedidos en servidumbre; y 3º.- La zona en que se encuentran ubicados los predios sobre los cuales se demandó la servidumbre corresponde a las zonas ZI-1 y ZT, instituidas por el Plano Seccional Área Portuaria Industrial de Mejillones.

Agrega que la Corporación Nacional del Cobre de Chile, titular de un grupo de pertenencias mineras, demandó la constitución de una servidumbre legal minera con el fin de ocupar terrenos de propiedad fiscal para facilitar el beneficio y transporte de los minerales extraídos desde las concesiones de explotación de que es titular, comprendiéndose la ampliación de una planta de lixiviación y conversión de concentrado de molibdeno, almacenes, plantas, cintas transportadoras, etc. En tanto, indica, su parte sostuvo, en síntesis, que la actora carece del derecho para demandar la constitución de la servidumbre referida, en razón de que existen disposiciones de instrumentos de planificación territorial que impiden desarrollar la actividad que pretende ejercer en el terreno.

Precisa que de acuerdo a lo razonado por el sentenciador de primer grado, que el de segundo hizo suyo al confirmar la sentencia, para la constitución de una servidumbre minera basta acreditar la titularidad de las concesiones y del predio sirviente, separando o distinguiendo la forma en que se constituye el derecho de su ejercicio, para lo cual el concesionario debe conseguir los permisos que sean necesarios en su caso. De esta manera, expone, según el criterio de los sentenciadores del grado, para acceder a una solicitud de servidumbre minera no es necesario considerar la utilización que se le dará a través del efectivo ejercicio del derecho, ya que la normativa minera no considera restricciones, lo que constituye una errónea interpretación de las normas que regulan el régimen de la servidumbre minera.

En efecto, afirma, el sistema de constitución de la servidumbre legal minera descansa en una norma fundamental, como lo es el artículo 120 del Código de Minería, que reconoce el derecho de todo concesionario minero de contar con la servidumbre de los predios superficiales, con el fin de facilitar la conveniente y cómoda explotación minera. No obstante, sostiene, la constitución de este derecho, a diferencia de lo resuelto por los recurridos, reconoce una limitación contenida en el artículo 124 del mismo cuerpo legal, norma que dispone “las servidumbres son esencialmente transitorias; no podrán aprovecharse en fines distintos de aquellos propios de la respectiva concesión o del establecimiento y para los cuales hayan sido constituidas, y cesarán cuando termine este aprovechamiento”.

De esta manera, señala, para la conformación de una servidumbre es necesario, además, que ella sea aprovechada para el fin para el cual fue solicitada, en este caso, el beneficio y transporte de los minerales extraídos desde las concesiones de explotación de que es titular la demandante. Es así como puede concluirse que si ellas cesan cuando dejan de ser aprovechadas para el fin que justificó su constitución, no es posible su configuración cuando no pueden ser aprovechadas para ese objetivo, que en este caso se debe al hecho que los terrenos pedidos en servidumbres se emplazan en zonas que están destinadas a otros fines, y que en todo caso, requiere previa aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental.

En relación con esto último, precisa, lo reseñado no es otra cosa que la reiteración de que en la especie se debe cumplir con las disposiciones de la Ley N° 19.300 que se denuncian como infringidas, sin que se pueda desconocer que el proyecto a desarrollar por la demandante provocará un daño ambiental en los términos definidos por la letra e) del artículo 2 de ese cuerpo legal, a la luz de la definición que de “medio ambiente” entrega la letra ll) de la misma norma.

En ese mismo sentido, agrega, el artículo 9 del cuerpo legal referido exige al titular de todo proyecto o actividad comprendido en el artículo 10, presentar una declaración de impacto ambiental, o elaborar un estudio de impacto ambiental, que en el presente caso, por exigencia de la letra d) del artículo 11, es lo que corresponde, todo lo cual debe ser previo a la ejecución del proyecto o actividad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.

Las normas referidas debieron ser aplicadas en conjunto con los artículos 1, 27 y 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, indica, en razón del claro fundamento constitucional de los instrumentos de planificación territorial y normas medio ambientales, de contenido y primacía superior al simple derecho de propiedad del concesionario minero, según se puede observar de los artículos 1 inciso 4º, y Nºs 1 y 8 del artículo 19, todos de la Constitución Política de la República.

Argumenta que, puesto que el fin para el cual fue solicitada la servidumbre no es factible en las áreas definidas como zonas ZI-1 y ZT del Plano Seccional Área Portuaria Industrial de Mejillones vigente para la Región de Antofagasta, los sentenciadores del grado no sólo dejaron de aplicar el artículo 124 del Código de Minería, sino que, además, los artículos 1, 27 y 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Así, recalca, cobra mayor importancia el sentido de las expresiones “no podrán aprovecharse para fines distintos” empleadas en el artículo 124 del Código de Minería, de manera que el objeto para el cual se solicita la servidumbre es esencial y debe ser factible en el sector en que se pide conforme a la zonificación establecida en los instrumentos de planificación territorial, y al contrario de lo resuelto, ello es lo que se debía discutir en el juicio, esto es, si el fin para el cual se requirió la servidumbre era viable en la zona solicitada, sin dejar de considerar que todo ello era sin perjuicio de la previa aprobación del estudio de impacto ambiental.

Se apartó, en consecuencia, de las normas de interpretación a que se refieren los artículos 19 y 22 inciso 1º, del Código Civil.

Finaliza su exposición describiendo la influencia sustancial en lo dispositivo del fallo de los errores de derecho que denuncia

Segundo: Que, en la sentencia impugnada, se fijaron como hechos, los que siguen:

a).- La demandante solicita la constitución de servidumbre a favor del grupo de concesiones mineras de explotación denominadas “Naciones Unidas 1 al 1.014”, “Ana 1 al 211”, “Perkins 1 al 95”, “Corea 1 al 130”, “Corregidor 1 al 353”, “Ripio 1 al 469”, “Daisy 1, 1 al 15”, “Daisy 2, 1 al 15”, “Daisy 3, 1 al 15”, “Daisy 4, 1 al 15”, “Daisy 7”, “Cascajo Uno”, “Zaragosa”, “Zancajo”, “santa Fe”, “Revancha”, “Milliste Uno”, “María Clementina”, “Guillermina”, “Guarda”, “Evangelina”, “Comercial Once”, “Burro 1 al 10”, y “Almirante Latorre”, para la debida explotación de los yacimientos de propiedad de Codelco Chile, y que consiste en la construcción de plantas de secado y tratamiento de concentrados hasta la obtención de diversos productos y subproductos de estos minerales, procesos de lixiviación y conversión de concentrados de cobre y molibdeno, almacenes, plantas, cañerías, construcción de obras complementarias; para el tránsito, la existencia de caminos, vías de ferrocarril, cañerías, andariveles, cintas transportadoras y todo otro medio que sirva para unir las instalaciones con los caminos públicos, estaciones de ferrocarril y los puertos de embarque;

b).- El demandado solicitó el rechazo de la demanda debido a que la Ordenanza de Plano Seccional Área Portuaria Industrial de Mejillones impide el uso del suelo para los fines requeridos y, además, porque no es posible constituir la servidumbre sobre los terrenos, por cuanto se encuentran afectos a la aplicación del artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones;

c).- La Corporación Nacional del Cobre de Chile es titular de las concesiones mineras individualizadas en la demanda en cuyo beneficio se solicita la servidumbre minera;

d).- La servidumbre solicitada se encuentra emplazada en las Zonas ZI-1 y ZT, instituidas por el “Plano Seccional Área Portuaria Industrial de Mejillones”, vigente en la Región de Antofagasta, y además, los sectores mencionados se encuentran afectos a la aplicación del artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones;

Tercero: Que, conforme con los hechos narrados precedentemente, los jueces del fondo, concluyeron que se cumplían a cabalidad los requisitos para dar lugar a la demanda intentada, teniendo en consideración que se había acreditado la titularidad de las concesiones mineras por parte del actor, así como el dominio de parte del Fisco de los predios sirvientes, sin perjuicio que en el ejercicio de la servidumbre, y para los efectos de la ejecución de las labores mineras indicadas en la demanda, la actora debería obtener los permisos correspondientes de la autoridad administrativa en caso de ser necesarios. En este sentido señalaron que para resolver debía tenerse presente que las servidumbres legales mineras, al igual que las concesiones mineras, en términos generales, nacen, se constituyen y se ejercen conforme a la legislación minera, según la cual se regula de manera diversa la forma como se constituyen, las facultades que comprenden y las condiciones para su ejercicio. Agregaron que la constitución de estos derechos se encuentra entregada a la autoridad judicial de conformidad con lo previsto en el artículo 6, inciso 4º, de la Ley Nº 18.097, en tanto que en su ejercicio entran a regir, además, todas las normas legales que los regulan, y que generalmente establecen limitaciones a objeto que dicho ejercicio se conforme con los intereses de carácter público que se encuentran comprometidos. Siempre en relación con la constitución de las servidumbres legales mineras, los sentenciadores del grado consignaron que ni el Código de Minería ni la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras establecen el cumplimiento de requisitos previos, como por ejemplo, la aprobación de un estudio de impacto ambiental, evaluación ambiental o resolución de calificación ambiental favorable, obligaciones que sólo nacen cuando existe el derecho a desarrollar determinado proyecto o actividad, pero no cuando sólo hay una mera expectativa, cuyo sería el caso de la petición de una servidumbre minera. Señalaron que la misma situación es válida para las exigencias y requerimientos dispuestos por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo por aplicación de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, o la Secretaría Regional de Salud y/u Organismos Municipales, requisitos éstos cuyo cumplimiento corresponde vigilar a la Dirección de Obras Municipales que corresponda.

Cuarto: Que, entrando al análisis del recurso, cabe tener presente en primer término que el artículo 8 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras establece el derecho que tienen sus titulares a que se constituyan las servidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras, añadiendo en su inciso 2° que, en relación a tales concesiones, los predios superficiales están sujetos al gravamen de ser ocupados en toda la extensión necesaria para trabajos mineros, por canchas y depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias, por plantas de extracción y de beneficio de minerales.

Además, el artículo 120 del Código de Minería estatuye que desde la constitución de la respectiva concesión y con el fin de facilitar la conveniente y cómoda exploración y explotación mineras, los predios superficiales están sujetos a los siguientes gravámenes:

1° El de ser ocupados, en toda la extensión necesaria, por canchas y depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias; por plantas de extracción y de beneficio de minerales; por sistemas de comunicación, y por canales, tranques, cañerías, habitaciones, construcciones y demás obras complementarias;

2° Los establecidos en beneficio de las empresas concesionarias de servicios eléctricos, de acuerdo con la legislación respectiva, y

3° El de tránsito y el de ser ocupados por caminos, ferrocarriles, aeródromos, cañerías, túneles, planos inclinados, andariveles, cintas transportadoras y todo otro sistema que sirva para unir la concesión con caminos públicos, establecimientos de beneficio, estaciones de ferrocarril, puertos, aeródromos y centros de consumo.

Quinto: Que la normativa precedente no es más que la aplicación del derecho real que el ordenamiento jurídico, en los artículos 820 y siguientes del Código Civil, señala como servidumbre, que es el gravamen o carga impuesta sobre un predio, denominado sirviente, en utilidad de otro de distinto dueño, llamado dominante, y al cual, como contrapartida, se le reconoce la correspondiente prerrogativa.

Sexto: Que, pese a que las servidumbres son correlativas a un derecho de los titulares de las concesiones mineras, su constitución sólo procede si, además, se cumplen con otras exigencias contempladas en el Código de Minería, puesto que la mera circunstancia que estas servidumbres sean legales no obliga al magistrado a concederlas de plano y podrán ser constituidas o denegadas, de acuerdo con el mérito del proceso.

Séptimo: Que, en ese mismo contexto debe tenerse especialmente en cuenta el artículo 124 del Estatuto de la Minería, que dispone expresamente que las servidumbres son esencialmente transitorias y no podrán aprovecharse en fines distintos de aquellos propios de la respectiva concesión o del establecimiento y para los cuales hayan sido constituidas, y cesarán cuando termine ese aprovechamiento. Podrán ampliarse o restringirse, según lo requieran las actividades propias de la respectiva concesión o del establecimiento.

Octavo: Que se agregó al proceso -fojas 82- el informe emitido por el señor Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, Región de Antofagasta, quien expone que “revisados los antecedentes geodésicos y cartográficos de los vértices UTM que se indican, se informa: Que la servidumbre solicitada se encuentra emplazada en las zonas ZI-1 y ZT, instituidas por el “Plano Seccional Área Portuaria Industrial Mejillones” vigente región de Antofagasta…”., concluyendo que: “En conformidad a lo expuesto, esta Secretaría informa a usted que los sectores mencionados se encuentran afectos a la aplicación del artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y por consiguiente, no será factible emplazar ninguna edificación, subdivisión, loteos o urbanización predial, mientras se encuentre vigente el decreto mencionado y sus renovaciones”. El mismo documento señala que: “… de acuerdo al artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, reglamentado por el artículo 1.4.18 de su Ordenanza General, la Ilustre Municipalidad de Mejillones ha emitido el Decreto 1873/2012 Exento, de fecha16-06-2012, donde se indica que “se posterga por un tiempo de tres meses las solicitudes y permisos de edificación, subdivisión, loteos o urbanización predial” para el Sector denominado Área Portuaria, AP (Zonas P1 y P2) definidas en el Plan Regulador Comunal Vigente y detallados en el Plano Seccional Área Portuaria Mejillones”. Atendido lo referido, la autoridad administrativa informa que “ … aquellas obras que no constituyan edificación en virtud de lo dispuesto en la legislación de Urbanismo y Construcciones, como por ejemplo, las canchas, depósitos de minerales, relaves, escorias y botaderos, que en definitiva corresponden a instalaciones propias de una actividad minera extractiva, no podrán ser admitidas dentro del área urbana planificada por el Plan Regulador Comunal vigente, en el que el propósito es destinar esta zona urbana al emplazamiento de edificaciones de apoyo a la actividad portuaria industrial, y en este sentido, previo a cualquier instalación de esta naturaleza, se requerirá contar con la evaluación ambiental correspondiente y con ellos la Resolución de Calificación Ambiental Favorable”.

Noveno: Que atendido lo consignado, a juicio de este tribunal la servidumbre minera solicitada no puede constituirse en la zona ya indicada, pues indefectiblemente la peticionaria la solicitó para ejecutar obras con fines distintos e incompatibles con los previstos por la normativa legal contenida en diferentes instrumentos de planificación regional, en terreno denominado ZI-1 y ZT, que tiene asignado un destino especial, según se consigna en los instrumentos de planeamiento de la ciudad, y no puede escindirse la constitución de la servidumbre con su ejercicio, pues resultaría inadecuado que sea el propio Estado el que por medio de su órgano judicial constituya una servidumbre minera en dicha zona y posteriormente sea la misma entidad, ahora a través de su aparato administrativo que impida su utilización, por no avenirse con los fines previstos por la legislación. En este sentido el interesado difícilmente podría conciliar que le constituyan una servidumbre que el mismo Estado le va a prohibir utilizar, porque su uso se encuentra vedado por la normativa que la misma autoridad debe respetar.

Décimo: Que la solicitud y concesión de una servidumbre minera como la de autos, conlleva naturalmente a la ejecución de obras que sean necesarias para el cumplimiento de los objetivos que el demandante tuvo en consideración al formular su requerimiento, lógica que conduce racionalmente a ponderar con carácter previo las ineludibles exigencias de fondo requeridas por la ley: declaración o estudio de impacto ambiental.

Undécimo: Que parte relevante del foco de la controversia es la prevalencia de dos intereses contrapuestos: el de propiedad y sus alcances económicos de la demandante y el derecho de las personas –titularidad colectiva–, a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Ambos son derechos fundamentales que requieren, sin embargo, de una valoración diferente que en el caso sublite debe inclinarse en favor de la protección del medio ambiente que es, en última instancia el de las personas. Para cuyo efecto, necesario es traer a colación el artículo primero de la Constitución Política del Estado que a modo de marco de la ley suprema dispone que “el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común” principio constitucional no sólo programático sino destinado a internalizarse en la calidad de la vida cotidiana de las personas. Más específicamente, los funcionarios del Estado –cada funcionario en el ámbito de sus competencias– deben cumplir tan excelsa misión de servicio al bien común, produciéndose en el presente caso la singularidad de que el demandante es desde su creación –Decreto Ley Nº 1350 de 28 de Febrero de 1976 hasta su actual estatuto–, una empresa del Estado y el demandado, Fisco de Chile, Corporación de Decreto Público representado por el Consejo de Defensa del Estado. Es decir, ambas partes velan por el interés superior de la persona que no es otro que el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación y preservación de la naturaleza frente a las amenazas directas o indirectas mediante proyectos que puedan generar impacto ambiental, por lo que la evaluación previa surge como necesaria. Es la razón por la cual el artículo 10 letras i) y j) de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente mencionan expresamente a los proyectos de desarrollo minero y a los oleoductos, gasoductos, ductos mineros y otros análogos, como aquellos susceptibles de causar impacto ambiental, en cualquiera de sus fases y, por lo tanto someterse al sistema de evaluación previa, misma interpretación que con referencia expresa al artículo octavo inciso primero de la Ley Nº 19.300 formula y desarrolla Pedro Fernández Bitterlich en su Manual de Derecho Ambiental, Editorial Jurídica de Chile páginas 158 y 159 y Andrés Bordalí en la obra “Tutela Jurisdiccional del Medio Ambiente, colección Estudios Jurídicos, Universidad Austral de Chile pág. 233 a 236. El carácter preventivo y no sólo controlador a posteriori de los mecanismos referidos en la ley Nº 19.300 se debe entre otras razones a una característica de la industria minera: “destructiva, en el sentido de que el aprovechamiento de los recursos se confunde con pérdida, en cierto sentido, de recursos naturales no renovables y con la afectación de su entorno, lo que plantea una consideración de tipo ecológico” .(Derecho de Recursos Naturales, Alberto Tala. Ediciones Jurídicas pág. 272) .

De modo que sin impedir el desarrollo, el sometimiento al sistema de evaluación previa que evite el deterioro de los recursos naturales del medio ambiente o de sus componentes –entre los que cabe destacar el socio-cultural–, tiene su fundamento adicional en la insuficiencia o inadecuación de una tutela solo reparadora y a que se trata de intereses no reducibles solo a equivalentes monetarios.

El carácter de derecho humano cuyo ejercicio corresponde a todas las personas; su protección y amparo por la autoridad judicial a través de los recursos ordinarios y el de protección; el rasgo de derecho colectivo público destinado a proteger y amparar derechos sociales, cuyo resguardo pertenece a la sociedad toda en todos los planos debido a que se comprometen las bases de la existencia como sociedad y nación, no sólo de las actuales generaciones sino también de las futuras, han sido recogidos con meridiana claridad por esta Corte Suprema. (RDJG, Tomo XCIV Nº 1, Enero-Abril de 1997 reproducida en la obra “Tutela Jurisdiccional del Medio Ambiente, Andrés Bordalí, Colección Estudios Jurídicos, Universidad Austral de Chile, Editorial Fallos del Mes pág. 101 y 102).

Duodécimo: Que de conformidad a la Carta Fundamental, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación se encuentra establecido como una garantía constitucional en el numeral 8 del artículo 19 de la Carta Magna, como uno de aquellos derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana que la misma Constitución asegura a todas las personas, y su ejercicio se encuentra regulado en la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, estatuto normativo que en su artículo 1º dispone que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental se regularán por las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo que otras normas legales establezcan sobre la materia.

En consecuencia, toda actividad desplegada, de cualquier naturaleza, debe respetar las normas medioambientales. De esta manera, la explotación de los yacimientos mineros, como el resto de los emprendimientos del sector industrial, debe estar en armonía con el hábitat y con los ecosistemas existentes y en concordancia con el desarrollo sustentable, que es el proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservación y protección del medio ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de las generaciones futuras.

En la especie, se debe tener especialmente en consideración que las pertenencias mineras de la demandante están situadas a unos 15 kilómetros al noreste y 45 kilómetros al norte de la ciudad de Calama, Provincia El Loa, Región de Antofagasta.

Decimotercero: Que de acuerdo a los razonamientos fácticos y jurídicos formulados, la intervención judicial en el proceso de constitución de la servidumbre minera de autos y sus alcances y relaciones con las demás fases o etapas básicas de la industria minera, requiere la ponderación y aplicación de una extensa normativa legal de diverso rango como la Constitución Política de la República, la Ley de Bases del Medio Ambiente, Normas sobre Planificación, puesto que en el presente caso se trata de una zona industrial que cuenta con una planificación previa según informe pericial de fojas 166 – 167, el Código de Minería, Ley General de Urbanización y Construcción y su Reglamento, usos de suelo y otras. Asociado al caso sublite de constitución de servidumbre por ejemplo, debe respetarse el principio esencial contemplado en el artículo 39 de la Ley de Bases del Medio Ambiente sobre uso del suelo en el sentido que se haga en forma racional a fin de evitar su pérdida y degradación, tanto más cuanto que estudios demuestran que del 46% del suelo estudiado en Chile, el 80% está erosionado de forma muy grave a moderada; que el país crece a costa de la degradación del medio ambiente y que la Región de Antofagasta se encuentra entre las zonas que presentan mayores problemas de contaminación del país. (Pedro Fernández obra citada pág. 43).

Decimocuarto: Que el artículo 2º de la Ley 19.300 sobre Medio Ambiente, lo define como un sistema global constituido por elementos o componentes que se interrelacionan: físicos, químicos, biológicos y socioculturales, en permanente modificación por la acción humana o natural que condiciona la existencia y desarrollo de la vida de las personas en sus múltiples manifestaciones. Es decir, y en relación con el artículo 2º g) de la ley se trata de algo así como un polígono que debe ser observado en todos sus componentes y conexiones conducentes a decisiones que deben focalizarse en la calidad de vida de las personas en términos que no comprometan las expectativas de las generaciones futuras.

Decimoquinto: Que el daño ambiental y su variedad de manifestaciones y efectos, provocado por la industria minera como destrucción de ecosistemas, impactos químicos de desechos mal tratados, impactos visuales y acústicos, acopio de residuos, uso de maquinaria pesada y tránsito de camiones entre otros hechos y circunstancias de pública notoriedad, se han reflejado también en el ámbito jurisdiccional mediante sentencias recaídas mayoritariamente en recursos de protección acogidos contra ENAMI, Servicio Agrícola y Ganadero, Compañía Minera del Pacífico S.A., Endesa y Codelco – Chile división El Salvador, esta última por deposición de sus relaves provenientes de la explotación industrial del yacimiento de cobre de El Salvador (Manual de Derecho Ambiental, Pedro Fernández, Editorial Jurídica pág. 80 y siguientes).

Decimosexto: Que en el caso sublite, debe evitarse por lo tanto cualquier daño ambiental que pueda afectar nocivamente la vida humana y demás bienes jurídicos contemplados en la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

Decimoséptimo: Que, en este sentido, no se puede decir, que el Código de Minería haya establecido una especie de servidumbre “a toda costa” en favor de quienes desarrollan la actividad minera, prueba está que la somete a una previa decisión judicial con conocimiento de causa; sin que sea posible sostener que sólo el control administrativo posterior podría conciliar la colisión de derechos antes indicada, puesto que si no es la judicatura quien resuelva esa contienda, mal podrá hacerlo una autoridad menor sin potestad jurisdiccional.

Además, y en cualquier caso, el solo hecho de afirmar que la servidumbre libremente otorgada en contraposición al interés público, pueda después ser controlada por la autoridad administrativa, significaría introducirle a tal derecho real un serio obstáculo para ser aprovechado de manera real y factible para el fin en virtud del cual es solicitada y concedida, lo cual envolvería su autorización condicional en términos que claramente no previó el legislador minero.

Decimoctavo: Que, en definitiva, como las servidumbres mineras deben constituirse en la medida que sean útiles y beneficiosas para el que las solicita, según se desprende del propio artículo 120 del Código de Minera ya citado, la no concurrencia de esa vital finalidad establecida expresamente por el legislador, tomando en consideración el ejercicio de la servidumbre solicitada, podría llegar a ser ilusorio por las limitaciones legales señaladas, de lo cual es posible colegir que una servidumbre en tales condiciones carecería de causa.

Decimonoveno: Que por lo argüido, la sentencia censurada al acoger la solicitud de constitución de servidumbre minera, ha infringido las normas medio ambientales reconocidas en la Carta Fundamental, artículo 19 Nº 8, y en la Ley Nº 19.300, también ha quebrantado el artículo 124 del Código de Minería en relación con el artículo 120 del mismo Estatuto Legal y las disposiciones de los artículos 1, 27 y 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, y los artículos 19 y 22 del Código Civil, al constituir una servidumbre minera que es improcedente en esa zona, por impedírselo el plano regulador de la ciudad de Antofagasta, y demás instrumentos sobre la materia, concretamente por hallarse la servidumbre minera solicitada emplazada en terrenos ubicados en una zona denominada ZI-1 y ZT (zona industrial exclusiva y zona de transición) que de acuerdo al artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, se encuentra afecta a limitaciones en función de su uso y destino, que consagran la reserva de esos suelos para otros usos, y por no contar con autorización medio ambiental, circunstancias que obligan a invalidar el fallo recurrido y a dictar la sentencia de reemplazo que corresponde.

Por estas consideraciones y lo dispuesto, además, en los artículos 764, 765, 767, 771, 772, 783 y 785 del Código de Procedimiento Civil, se acoge, sin costas, el recurso de casación en el fondo deducido por el demandado en lo principal de fojas 286, contra la sentencia de uno de julio de dos mil catorce, que se lee a fojas 282 y siguientes, la que se invalida y reemplaza por la que se dicta separadamente a continuación, sin nueva vista.

Acordado con el voto en contra de la ministra señora Muñoz y del abogado integrante señor Peralta, quienes fueron de opinión de rechazar el referido recurso de casación en el fondo, teniendo en consideración las siguientes argumentaciones:

1º.- Que de acuerdo a lo previsto en la Constitución Política, artículo 19 N° 24, inciso 6°, los predios superficiales estarán sujetos a las limitaciones y obligaciones que la ley señale, para facilitar la exploración, explotación y beneficio de todas las minas. Sobre esa base, la Ley Orgánica Constitucional referida a las Concesiones Mineras, consagró el derecho de los titulares de concesiones mineras a constituir “servidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras” y, la obligación de los predios superficiales de soportar el gravamen de ser ocupados en toda la extensión necesaria para los trabajos mineros; estableció que la constitución de las servidumbres en cuestión, su ejercicio e indemnizaciones, se determinarán por acuerdo de los interesados o por resolución judicial, que son transitorias, no podrán aprovecharse en fines distintos para los que fueron constituidas y que “podrán ampliarse o restringirse de acuerdo con el desarrollo que adquieran las labores relacionadas con ellas” (artículo 8°). La regulación contenida en el Código de Minería, en consecuencia, recoge estos principios y establece conforme a ellos las condiciones bajo las cuales habrán de constituirse las servidumbres que gravan los predios superficiales, en el Título IX, párrafo 1°, artículos 120 a 125. Así, y en lo que aquí interesa, el artículo 120 del citado cuerpo legal prevé que, “desde la constitución de la respectiva concesión y con el fin de facilitar la conveniente y cómoda exploración y explotación mineras, los predios superficiales están sujetos a los siguientes gravámenes…”; el 122, que “las servidumbres se constituirán previa determinación del monto de la indemnización por todo perjuicio que se cause al dueño de los terrenos o al de la concesión sirviente, en su caso, o a cualquier otra persona” y el 123, que “la constitución de las servidumbres, su ejercicio y las indemnizaciones correspondientes se determinarán por acuerdo de los interesados que conste en escritura pública, o por resolución judicial”.

2º.- Que, por su parte, la Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, sujeta al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, a cierto tipo de proyectos o actividades, entre los que se encuentran los proyectos de desarrollo minero, a los cuales, en la medida que estén localizados en o próximos a recursos y áreas protegidas o sitios prioritarios para la conservación, se les exige la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental. Lo anterior tiene su fuente, en el artículo 8° de dicho cuerpo legal, que establece que “los proyectos o actividades señaladas en el artículo 10, sólo podrán ejecutarse o modificarse, previa evaluación de su impacto ambiental, de acuerdo a lo establecido en la presente ley”, en el artículo 10, que señala cuáles son los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental y que, en consecuencia, deberán someterse al sistema de evaluación que dicha ley ha creado, a cuyo efecto contempla en su letra i), “los proyectos de desarrollo minero” y, finalmente, en el artículo 11 de dicha ley, que exige la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, a los proyectos o actividades que generen o presenten alguna de las características, efectos o circunstancias que señala, como es la “localización en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación…”, en su letra d).

3º.- Que, del tenor de las normas que conforman el estatuto jurídico por el cual se rige la actividad minera, reseñadas -en lo que atañe a la controversia de autos- en el motivo primero de esta disidencia, es posible colegir que para la constitución de una servidumbre minera se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos, a saber, que se encuentre constituida la concesión minera en favor de quien la solicita, esto es, que éste sea titular de la pertenencia y, que la servidumbre solicitada permita o facilite su exploración o explotación, es decir, sea útil o contribuya a alcanzar tales objetivos. Cumplidos tales presupuestos, la servidumbre se constituirá, previa fijación de una indemnización por los perjuicios que con ella se pudieren ocasionar.

4º.- Que, la cuestión de si se requiere además y, en forma previa, haberse sometido al sistema de evaluación ambiental, en el evento de concurrir las circunstancias a que se ha hecho referencia en el motivo precedente -como ocurre en el caso de autos- pasa, sin duda, por el entendimiento que se le dé a la exigencia contemplada a ese efecto en la Ley Nº 19.300, pero también a la comprensión que, de tal exigencia, pueda hacerse a la luz del estatuto previsto en el ordenamiento jurídico propiamente minero. En ese contexto, parece claro que cuando la Ley Nº 19.300 se refiere a los “proyectos o actividades” que deben someterse al sistema de evaluación ambiental, requiriendo la presentación de una Declaración, o un Estudio de Impacto Ambiental, supone que tal actividad o proyecto estén en condiciones de ser efectivamente ejecutados, ya que de otra manera no se entiende que pudiera ponerse en marcha el proceso de evaluación previsto en la ley, lo que, ciertamente, en el caso de una servidumbre minera no ocurre, sino hasta tanto el ejecutor del proyecto sea titular del derecho, en los términos que prevé el Código de Minería. Nada de lo que éste pretenda hacer en predios ajenos, aunque sea para facilitar la exploración o explotación de sus pertenencias mineras, puede verificarse mientras no se haya constituido a su favor la servidumbre respectiva. Y constituida que sea, está en condiciones de someterse a las evaluaciones que su proyecto de implementación específico requiera del sistema de evaluación de impacto ambiental, del cual obviamente no puede quedar excluido.

5º.- Que contribuye a comprender de esta manera la exigencia impuesta por el sistema de evaluación de impacto ambiental, el procedimiento de constitución de las servidumbres mineras previsto en el Código del ramo, desde que si éstas pueden constituirse también por el acuerdo de las partes, al cual únicamente se le exige que deba constar en escritura pública -artículo 123 del Código de Minería- no es posible imponer a aquellas que se constituyan por resolución judicial, otras condiciones que las previstas en el cuerpo legal respectivo. Sostener lo contrario, conduciría a aceptar dos categorías distintas de servidumbres, unas sometidas a una carga mayor que las otras, dependiendo únicamente de la voluntad de las partes, lo que, a más de no tener sustento en la ley, repugna a la lógica y contraría la naturaleza de orden público de las normas que regulan el sistema de evaluación de impacto ambiental, que las hace indisponibles para las partes.

6º.- Que la conclusión alcanzada, en el sentido que la servidumbre minera no requiere cumplir, previo a su constitución, las exigencias contempladas en el sistema de evaluación de impacto ambiental de la Ley N° 19.300, no significa, en modo alguno, liberarlas de las obligaciones legales que correspondan para ejecutar las obras o actividades que en ejercicio de su derecho pretendan.

7º.- Que, lo reflexionado en los motivos precedentes, lleva a concluir a estos disidentes que la sentencia impugnada no ha incurrido en los errores de derecho denunciados en el recurso de casación en el fondo.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Luis Bates Hidalgo, y del voto en contra, sus autores.

Regístrese.

Nº 22.303-2014.

Pronunciado por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señor Ricardo Blanco H., señora Andrea Muñoz S., señor Carlos Cerda F., y los Abogados Integrantes señores Luis Bates H y Ricardo Peralta V. No firman los Abogados Integrantes señores Bates y Peralta, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por encontrarse ausentes. Santiago, veintiséis de enero de dos mil quince.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintiséis de enero de dos mil quince, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.