Nulidad de derecho público

Santiago, diez de julio de dos mil catorce.

Vistos:

En autos rol C-61941-2008 seguidos ante el 30° Juzgado Civil de Santiago, caratulados “nombre reservado con Instituto de Normalización Previsional”, don nombre reservado interpuso demanda en juicio ordinario en contra del Instituto de Normalización Previsional, como sucesor y continuador de la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas (Canaempu), solicitando se decrete la nulidad de derecho público de la Resolución AP-2064 de 2006 y de la Liquidación de Pensión realizada con fecha 11 de agosto de 2006, por estimar que se aplicó el tope que establece el artículo 25 de la ley 15.386, en circunstancias que correspondía aplicar el contemplado en el artículo 26 del DFL 1.340 bis, correspondiente al estatuto orgánico de la ex Canaempu; pide, en consecuencia, se dicte una nueva resolución de pensión, se efectúe una nueva liquidación y se disponga el pago de las diferencias resultantes, con costas.

El demandado, evacuando el traslado conferido, solicitó el rechazo de la acción, fundado en que el vicio reclamado no es de aquellos que autorizan a declarar la nulidad de derecho público y que al conceder la pensión del demandante lo hizo con apego irrestricto a las normas que regulan la materia.

El tribunal de primera instancia, en sentencia de veintiséis de septiembre de dos mil once, escrita a fojas 88, rechazó la demanda, sin costas, por estimar que la demandante tuvo motivo plausible para litigar.

Se alzó la demandante y una de las salas de la Corte de Apelaciones de Santiago, confirmó la sentencia apelada, por sentencia de veintiocho de noviembre de dos mil trece, que se lee a fojas 140.

En contra de esta última resolución, la demandante deduce recurso de casación en el fondo, por haber sido dictada, a su juicio, con infracción de ley que ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo y a fin que se dicte sentencia de reemplazo que, revocando la dictada por la Corte de Apelaciones, haga lugar a la acción de nulidad de derecho público, en los términos sostenidos en la demanda.

Se trajeron los autos en relación.

Considerando:

Primero: Que, el recurrente denuncia como infringidos los artículos 11, 19, 25 y 26 del DFL 1.340 bis, que contiene el estatuto orgánico de la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, los artículos 13, 19, 22 y 52 del Código Civil, el artículo 25 de la ley 15.386 y los artículos 1 y 2 de la ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, directamente relacionados con los artículos 6 y 7 de la Constitución Política del Estado.

Fundando su recurso, sostiene que se infringe el artículo 11 del citado estatuto orgánico de la ex Canaempu, por falta de aplicación, toda vez que no obstante que dicha norma dispone que estarán sujetos a ese estatuto el personal que indica, dentro del cual se encontraba el actor, se dejaron de aplicar a su respecto, y pese a encontrarse vigentes, especialmente los artículos 19, 25 y 26 del mismo cuerpo legal, que consagran como límite máximo de pensión el equivalente al sueldo imponible ajustado en la forma prescrita en el citado artículo 19, esto es, igual al promedio de las últimas 36 remuneraciones imponibles que percibió como funcionario del Servicio Nacional de Aduanas. En igual sentido, por falta de aplicación, estima infringido el artículo 25 citado, que señala que los imponentes a que se refiere esa ley y que hayan hecho imposiciones por más de 30 años -cuyo es el caso de autos- “podrán jubilar con una pensión equivalente al sueldo ajustado al artículo 19”, por cuanto la sentencia ajustó la pensión en base al límite máximo instituido en el artículo 25 de la ley 15.386. Otro tanto ocurriría con el artículo 26 citado, porque a pesar que la referida norma dispone que la pensión de jubilación no podrá exceder la suma calculada en conformidad al artículo 19, se la deja sin aplicación, cuando se somete al actor al límite máximo que dispone otro texto legal, según se ha dicho precedentemente.

En cuanto al segundo grupo de normas denunciadas como infringidas, explica que se han dejado de aplicar los artículos 13, 19 y 22 del Código Civil, en tanto respecto del artículo 52 del mismo cuerpo legal, se ha hecho una errónea aplicación. Tocante al artículo 13 antes citado, que consagra el principio de especialidad, señala que no obstante existir oposición entre el límite general establecido en el artículo 25 de la ley 15.386 y el previsto en el propio estatuto orgánico de la ex Canaempu, se ha desconocido el carácter específico de este último; en razón de lo cual, a su juicio, también se ha dejado de aplicar el artículo 19 del mismo cuerpo legal, no obstante el claro y explícito mandato contenido en los artículos 11, 25 y 26 del DFL 1.340 bis y se ha desatendido el artículo 22 del citado código, en la medida que no se ha tomado en consideración el contexto, que habría servido para ilustrar el sentido de dichas normas, ya que existen otros preceptos del estatuto orgánico citado -como el artículo 27, inciso 2°- que establecen como límite máximo el que antes se ha referido. A su turno, la infracción del artículo 52 del Código Civil, estaría dada, a juicio del recurrente, al asumirse implícitamente que el artículo 25 de la ley 15.386 habría derogado el límite máximo de beneficio contemplado en el DFL 1.340 bis, en circunstancias que ambas normativas son perfectamente compatibles, ya que la ley 15.386 rige respecto de los imponentes de las antiguas cajas de previsión, cuando el régimen con arreglo al cual se pensionaron no contempla un límite específico para la pensión, cuyo no sería el caso del actor.

En lo que respecta al último grupo de normas denunciadas -artículos 1 y 2 de la ley 18.575 y 6 y 7 de la Constitución Política- señala, en síntesis, que éstas se infringen al entender los sentenciadores que no se aplican al caso de autos, toda vez que la nulidad de derecho público que deviene con motivo de su contravención, sólo procede cuando se reprocha falta de investidura legal del órgano, la incompetencia de éste o la existencia de vicios formales en la dictación de la resolución impugnada, más no cuando se invoca únicamente la transgresión de la ley. Sobre el punto, indica que si bien originariamente la jurisprudencia restringió el ámbito de aplicación de la nulidad de derecho público a los casos antes mencionados, en la actualidad se ha fallado que los vicios que pueden provocar la nulidad de un acto administrativo comprenden también, la violación de la ley de fondo atinente a la materia y la desviación de poder. Cita sentencias en ese sentido.

Se refiere, por último, a la forma en que los errores de derecho denunciados habrían influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo.

Segundo: Que, son hechos asentados en la sentencia de primera instancia y que hace suyos la que en estos autos se impugna, los que siguen:

a) que el demandante es ex-imponente de la ex- Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas (Canaempu), quien obtuvo pensión de jubilación por vejez mediante resolución AP-2064 de 2006 (erróneamente individualizada en la sentencia como AP-2464) y liquidación de la pensión de 11 de agosto del año 2006;

b) que al calcular la pensión otorgada al demandante, el Instituto de Normalización Previsional aplicó el tope del artículo 25 de la Ley Nº 15.386;

c) que el demandante, al plantear su acción, no ha discutido sobre la investidura regular de los personeros del Instituto de Normalización Previsional, ni su falta de competencia para otorgar beneficios de pensiones en conformidad a las leyes, ni ha alegado existencia de vicios formales;

d) que el planteamiento del actor para dejar sin efecto la Resolución AP-2064 de 2006 y la liquidación de la pensión de 11 de agosto de 2006, ha sido exclusivamente por la mala aplicación del artículo 25 de la ley 15.386 que ha hecho la parte demandada, al fijar el monto de su pensión de jubilación, lo que ha significado para el actor percibir una pensión menor a las 60 UF que le correspondía.

Tercero: Que, sobre la base de los hechos descritos en el motivo anterior, los jueces del grado estimaron que quedaba en evidencia que el Instituto de Normalización Previsional, al efectuar el cálculo de la pensión del actor, había “observado las disposiciones legales vigentes”, por lo que no correspondía anular los actos administrativos que el actor solicitara, “al haber sido dictados éstos por autoridad competente en uso de sus facultades y cumpliendo el principio de juridicidad que informa el accionar de todos los órganos del Estado” (motivo octavo, sentencia de primera instancia).

Cuarto: Que, como puede apreciarse, la controversia planteada en autos, pasa por determinar la procedencia de la aplicación al caso, del artículo 25 de la ley 15.386, desde que cualquiera sea el alcance atribuido por los sentenciadores a la nulidad de derecho público, lo cierto es que, en definitiva, emitieron pronunciamiento en el sentido que al efectuar el cálculo de la pensión de jubilación del actor, la demandada observó las disposiciones legales vigentes. En razón de lo anterior, los errores en que, eventualmente, pudieron incurrir en relación a la procedencia o improcedencia del vicio de infracción de ley como causal de la acción de nulidad de derecho público -que reclama el recurrente-, no tienen la virtud de haber influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo.

Con todo, resulta útil señalar que de acuerdo a lo sostenido por la jurisprudencia de esta Corte -y que recoge una doctrina que goza de general aceptación- son vicios aptos para provocar la nulidad de derecho público de un acto administrativo, la ausencia de investidura regular, la incompetencia del órgano, defectos de forma y procedimiento en la generación del acto, violación de ley -ley de fondo- y desviación de poder.

Quinto: Que, el DFL 1.340 bis, del año 1930, que fija el estatuto orgánico de la Caja de Empleados Públicos y Periodistas, señala, en su artículo 19, que “el sueldo base para calcular los beneficios de jubilación y montepío, será el término medio de los sueldos por los cuales se hubieren hecho imposiciones a la Caja, durante los últimos treinta y seis meses de servicios”; en tanto que el artículo 25 dispone que “los imponentes a que se refiere esta ley que hayan servido o hecho imposiciones por más de treinta años, podrán jubilar con una pensión equivalente al sueldo ajustado al artículo 19, sin necesidad de acreditar otro requisito que haber hecho imposiciones en la Caja durante el referido tiempo; y a su turno, el artículo 26, prescribe que “el descuento establecido en la letra a) del artículo 14, se efectuará durante el tiempo que el empleado permanezca en servicio, pero la pensión de jubilación no podrá exceder de la suma calculada en conformidad al artículo 19”.

Sexto: Que, por su parte, el inciso primero del artículo 25 de la ley 15.386 del año 1963, sobre Revalorización de Pensiones, señala, en su texto original: “A contar desde la vigencia de la presente ley, ninguna persona podrá jubilar ni obtener pensiones con una renta superior a ocho sueldos vitales escala a) del departamento de Santiago”. El inciso final, en tanto, establece que “Lo dispuesto en este artículo no regirá respecto de los personales a quienes se aplican los decretos con fuerza de ley 1 y 2, de 1968, de los Ministerios de Defensa Nacional y del Interior, respectivamente y sus modificaciones y aclaraciones”.

Con posterioridad, se dictaron diversas normas con el objeto de ir adecuando el monto de la renta tope señalada en el inciso primero del citado artículo 25, de suerte que el DL 1770 de 1977, en su artículo 17, estableció que a contar del 1° de mayo de 1977, los límites de imponibilidad y beneficios a que se refiere el artículo 25 sería de 30 sueldos vitales y el DL 2448 de 1978, hizo lo propio, fijando tales límites en 50 sueldos vitales del área metropolitana, a partir del 1° del mes siguiente a su publicación, esto es, el 9 de febrero de 1979. A su turno, la ley 18.675 de 1987, en su artículo 18, estableció que “el límite inicial de las pensiones a que se refiere el artículo 25 de la ley 15.386, será a contar de las fechas que se indican, la cantidad de ingresos mínimos que se señalan”, fijando, a la sazón, una tabla que culmina en el año 1990, con un límite de 15 ingresos mínimos, agregando que en la determinación de tales límites, debía considerarse el ingreso mínimo, sin el incremento establecido en el inciso 2° del DL 3.501, de 1980. Por último, el artículo 18 de la ley 18.675, antes aludido, fue sustituido en la ley 19.200 de 1993, por otro, que estableció el límite tantas veces citado, en la suma de cuatrocientos treinta mil seiscientos cinco pesos, reajustable en el mismo porcentaje y oportunidad que lo sean las pensiones en virtud de lo dispuesto en el citado DL 2248.

Séptimo: Que, como es posible observar, el artículo 25 de la ley 15.386 es claro al establecer que “ninguna persona” podrá jubilar ni obtener pensiones con una renta superior a la allí expresada, de donde se desprende que su aplicación resulta obligatoria para todas las personas, exceptuándose únicamente el personal consignado en el inciso final de la citada disposición. Así, por lo demás, se reitera en el artículo 50 del DL 307, de 1974, que dispone que a contar del 1° de enero de 1974 serán aplicables a todas las instituciones de previsión los límites de imposiciones y de beneficios establecidos en el artículo 25 de la ley 15.386, agregando que se extiende a los distintos fondos para los cuales se impone, con excepción de aquellos destinados a otorgar el beneficio de desahucio que a esa fecha no tuvieren límite impositivo. Dicha norma mantiene la exclusión del personal a que se refiere el inciso final del artículo 25 antes referido.

Octavo: Que, por otra parte, debe tenerse presente que, en realidad, lo que el citado artículo 25 de la ley 15.386 limitó, fue el monto de la pensión de jubilación que percibirá finalmente el beneficiario y no la base de cálculo de la misma, cuestión que ha sido resuelta invariablemente por esta Corte. Así, en la especie, en el procedimiento de concesión de la pensión, el INP debió tomar en consideración, para la base de cálculo de la misma, el promedio de las últimas 36 remuneraciones del actor, como estatuye el DFL 1.340 bis y aparece de la copia emanada de la Oficina de Cálculo y Pagos Públicos de esa repartición, que rola a fojas 49, procediendo a aplicar el tope legal del citado artículo 25 de la ley 15.386, a la pensión de tal modo resultante.

La interpretación anterior permite descartar la existencia de una eventual derogación de las normas del estatuto orgánico de la Canaempu -y consecuencialmente de una infracción al artículo 52 del Código Civil, pretendida por el recurrente- así como de una vulneración al principio de especialidad a que alude el artículo 13 del mismo cuerpo legal, desde que los términos en que está concebido el límite impuesto a la pensión de jubilación por el artículo 25 de la ley 15.386, conducen a darle aplicación, cualquiera sea la institución de previsión de que se trate y bajo el supuesto que se refiere al tope del monto de la pensión que percibirá el beneficiario.

Noveno: Que, con el mérito de lo reflexionado, debe concluirse que ningún error de derecho ha cometido el Instituto de Normalización Previsional, al aplicar a la pensión de jubilación del demandante el límite establecido en el artículo 25 de la ley 15.386, por lo que el presente recurso de casación en el fondo habrá de ser desestimado.

Por estas consideraciones, disposiciones legales citadas y lo preceptuado en los artículos 764, 765 y 767 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto a fojas 141, en contra de la sentencia de veintiocho de noviembre de dos mil trece, escrita a fojas 140.

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Blanco, quien fue de opinión de acoger el recurso de casación en el fondo deducido por el demandante e invalidar la sentencia censurada y dictar fallo de reemplazo acogiendo la demanda, sobre la base de los siguientes fundamentos:

1°) Que en síntesis el recurrente sostiene que la sentencia impugnada infringió los artículos 11, 19, 25 y 26 del DFL 1340 bis, que contiene el estatuto orgánico de la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas; las disposiciones 13, 19, 22 y 52 del Código Civil; el artículo 25 de la ley 15.386; y los artículos 1 y 2 de la Ley 18.575. Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Agrega que en el fallo recurrido se dejaron de aplicar las normas que señala del DFL 1340 bis, relativas al tope de la pensión del actor, pese a que estaban plenamente vigentes; en cambio, en la citada sentencia se utilizó el límite consagrado en el artículo 25 de la Ley 15.386 de 1963, que no correspondía usar en el caso de autos, y con ello se perjudicó abiertamente al demandante, por cuanto en definitiva obtuvo una pensión menor que la que legalmente le habría correspondido si se hubiera calculado el referido monto mensual de jubilación con las disposiciones atinentes del DFL ya aludido.

Solicita que se acoja el presente arbitrio y se invalide la sentencia objetada, y en consecuencia, se dé lugar a la acción de nulidad de derecho público enderezada por el actor, declarando nula la resolución pertinente que le reconoció el derecho a gozar de una pensión de jubilación sujeta al límite máximo de beneficio establecido en el artículo 25 de la Ley 15.386, y se dicte una nueva resolución y liquidación en reemplazo de las anteriores anuladas, y que las diferencias resultantes se le paguen con reajustes e intereses más las costas de la causa.

2°) Que fundamentalmente la discusión y el debate jurídico se centra en la interpretación y aplicación al caso concreto de los artículos 25 y 26 del DFL 1340 bis de 1930, en relación con su precepto Nº 19, en contraposición con la norma contenida en el artículo 25 de la Ley 15.386. A continuación se insertan las referidas disposiciones legales.

a) DFL 1340 bis, artículo 19, “El sueldo base para calcular los beneficios de jubilación y montepío, será el término medio de los sueldos por los cuales se hubieren hecho imposiciones a la Caja durante los últimos treinta y seis meses de servicios”.

b) DFL 1340 bis, artículo 25. “Los imponentes a que se refiere esta ley que hayan servido o hecho imposiciones por más de treinta años, podrán jubilar con una pensión equivalente al sueldo ajustado al artículo 19, sin necesidad de acreditar otro requisito que haber hecho imposiciones en la Caja durante el referido tiempo.”

c) DFL 1340 bis, artículo 26 “El descuento establecido en la letra a) del artículo 14, se efectuará durante el tiempo que el empleado permanezca en servicio, pero la pensión de jubilación no podrá exceder de la suma calculada en conformidad al artículo 19”.

d) LEY Nº 15.386, artículo 25° “A contar desde la vigencia de la presente ley ninguna persona podrá jubilar ni obtener pensiones con una renta superior a ocho sueldos vitales escala a) del departamento de Santiago.

A contar del 1° de enero de 1973, podrá jubilarse y obtenerse pensiones con una renta hasta de doce sueldos vitales escala A) del departamento de Santiago; a contar del 1° de enero de 1974, con una renta hasta de catorce de dichos sueldos vitales; a contar del 1° de diciembre de 1974, con una renta hasta de dieciséis de los mismos sueldos vitales; a contar del 1° de diciembre de 1975 con una renta hasta de dieciocho de dichos sueldos, y, a contar del 1° de diciembre de 1976, con una renta hasta de veinte sueldos vitales escala A) del departamento de Santiago.

Lo dispuesto en este artículo no regirá respecto de los personales a quienes se aplican los decretos con fuerza de ley 1 y 2, de 1968, de los Ministerios de Defensa Nacional y de Interior, respectivamente, y sus modificaciones y aclaraciones”.

3º) Que para la acertada resolución de la materia debatida ha de tenerse en cuenta, entre los diversos factores concomitantes a considerar, la jurisprudencia sobre este tema específico. En ese contexto, la Excma. Corte Suprema en torno a este punto en forma reiterada ha sostenido, que el artículo 25 de la Ley 15.386 estableció que ninguna persona puede jubilar ni obtener pensiones con una renta superior a la allí expresada, de lo cual desprende que su aplicación resulta obligatoria para todas las personas, con excepción únicamente del personal consignado en el inciso final de la citada disposición. También se ha determinado judicialmente en casos similares, que el referido artículo 25 de la Ley 15.386, lo que en realidad limitó fue el monto de la pensión de jubilación que percibiría finalmente el beneficiario, pero no la base de su cálculo.

4º) Que la sentencia atacada de nulidad dio aplicación al artículo 25 de la Ley 15.386 sobre las normas atinentes del DFL 1340 bis y de este modo resolvió la controversia jurídica sometida a su decisión, cuestión que este Juez no comparte, pero no basta que ex ante se emita un juicio en ese sentido, pues naturalmente se requiere que tal opinión que se sustenta haya sido fruto de una previa fundamentación en Derecho.

La propuesta entonces consiste en discurrir un método apto para arribar a una conclusión unívoca que satisfaga los extremos de las premisas que se han planteado ut supra por el Juez que sostiene la divergencia.

5º) Que la labor antes indicada supone un ejercicio valorativo de la solidez de los argumentos empleados en la sentencia impugnada; ello dependerá en gran medida de la lógica y verdad de sus proposiciones. Entonces, se puede colegir que admite cuestionamiento la veracidad de las premisas y sus derivadas contenidas en la resolución objetada, al demostrarse su inviabilidad, circunstancia que comprobada conduce al rechazo de la afirmación que de ellas se pretendía extraer.

A continuación se expondrán los argumentos y contraargumentos tendientes a resolver de un modo satisfactorio la problemática suscitada en este pleito.

6º) Que, en concordancia con lo expuesto, cabe precisar que la interpretación literal del precepto legal, permite a los jueces establecer el sentido y alcance de la norma, por la vía del uso y tenor de las palabras contenidas en ésta, por el significado de los términos y frases en las cuales se apoyó el legislador para expresar y comunicar su pensamiento. Este método parte del supuesto que la voluntad e intención del legislador está plasmada en la ley y como ésta se ha escrito, para desentrañar su verdadero propósito debe buscarse en las palabras de que se vale.

Sin embargo, tal actividad considerada en principio simple, no es tal, porque si se identifica el término “significado” como reglas que determinan el uso de una expresión, existen diversas pautas cuyo objetivo propuesto es descifrar tal cuestión, pero no se ha delimitado entre estas su preeminencia, por lo que desentrañar el genuino y exacto sentido del vocablo utilizado no resulta ser un tema baladí; por el contrario, mucha veces termina siendo un asunto trascendente. Por lo general, se trata del análisis de reglas semánticas.

Ahora bien, la complicación se incrementa cuando de lo que se habla es del significado de un texto legal que viene dado por la suma de los sentidos que se la ha dado a sus términos aplicando a los mismos las reglas semánticas, o si tal significado no viene determinado por dicha adición, y por lo tanto, la sola aplicación de las reglas semánticas no es suficiente para hallarlo. En ese caso se está frente a un concepto de significado estructural y no meramente léxico, por ende, el ejercicio de exégesis legal basado en un criterio de articulación integral parece ser más conveniente para extraer el contenido sustantivo de las disposiciones en examen.

7°) Que por lo precedentemente argüido, no resulta adecuado ni suficiente para el ponente, que para la resolución de la controversia jurídica planteada en autos, se emplee únicamente el método de interpretación literal o semántico de la ley- que por muchos años los Tribunales han utilizado para dilucidar casos similares a los ventilados en esta disputa legal- pues el problema tiene varias aristas y admite solución en la medida que se analicen todos sus aspectos, tanto adjetivos como sustantivos. Por consiguiente, se propone realizar un ejercicio interpretativo con empleo de argumentos teleológicos que obligan, desde ya, a vincular el precepto legal de que se trata, artículo 25 de la Ley 15.386 de 1963, primero con los artículos 25 y 26 del DFL 1340 bis de 1930 y su relación con el artículo 19 del mismo cuerpo legal, y luego con las valoraciones jurídicas, éticas y sociales, que subyacen en las normas y en el ordenamiento jurídico en su conjunto. Supone desarrollar la tarea de hermenéutica por sobre criterios meramente lógico-formales, y debe vincularse a estimaciones jurídicas imperantes y conceptos como, bien jurídico, justicia, igualdad, equidad y seguridad jurídica. En dicho universo conceptual la norma es un medio para un fin, y en ese ámbito, el razonamiento teleológico puede definirse como la interpretación de un determinado enunciado de acuerdo con su finalidad, pues este concepto se refiere a todo aquello relativo o correspondiente a la idea o la razón de sus fines. En lo relativo a los actos realizados por sujetos, la referida expresión se circunscribe a la intención y al propósito.

8°) Que el art. 25 del DFL 1340 bis de 1930, en relación con el artículo 19 del mismo texto legal, en consonancia con los fines sociales que persiguen los estados, forman parte de una normativa legal que fue dictada en materia previsional, específicamente para fijar la modalidad que regiría a las pensiones de jubilación a partir del año 1930 en adelante, que obtuvieran los trabajadores que cumplieran con los requisitos exigidos en cada caso. Por su lado, la dictación de la Ley 15.386, y particularmente el tope de los montos de jubilación que se contiene en su artículo 25 sólo pudo tener como finalidad la limitación del monto de la pensión de jubilación desde la fecha de su entrada en vigencia y hacia el futuro, sin que pudiere afectar derechos previsionales de los trabajadores en actividad, ni hacerse una aplicación retroactiva y solo debería haber afectado a todos los trabajadores que desde la data de publicación -1963- se incorporaran al trabajo formal, porque entenderlo de otro modo, sería aceptar que el propio Estado a quien compete el resguardo de los derechos sociales de sus habitantes, estaría atentando en contra de los mismos a quienes por la Carta Fundamental debe amparo y resguardo, e iría contra sus propios fines declarados.

9°) Que en el escenario descrito, para dar contenido a la presente ponencia resulta conveniente realizar algunas consideraciones de orden teórico y relacionarlas con aspectos pragmáticos. En las reflexiones siguientes se abordará dicha labor para fines intelectivos.

10°) Que el trabajo formal -el servicio público de la seguridad social- extendido a los asuntos previsionales, tienen un lugar destacado en la comunidad internacional, ya que factores mencionados se encuentran estrechamente relacionados con los fines específicos de justicia social que ésta persigue, lo cual queda en evidencia con el pleno reconocimiento que de dichas materias se constata en las disposiciones normativas contenidas en la Declaración Universal de Derechos Humanos. De lo anterior se colige, que al Estado ineludiblemente le asiste el deber de garantizar el respeto íntegro de esas prerrogativas, por tratarse de temas de suma importancia para las personas, y en definitiva para todos los estamentos de la sociedad, pues su afectación produce repercusiones relevantes, en lo humano, económico, político y jurídico, motivo por el cual la planificación, la correcta gestión, consolidación, supervisión y control de los regímenes de la seguridad social corresponde primordialmente a ese ente regulador.

11°) Que las políticas de protección social llevadas a cabo por los estados, desempeñan un rol preponderante en la realización del derecho humano a la seguridad social para todos, y con ello se combate formas ocultas de pobreza, se busca disminuir la desigualdad entre los actores y se apoya el crecimiento con inclusión de todos los partícipes del sistema laboral.

Según informes de diversos organismos internacionales, la falta de acceso a la protección social, constituye un gran obstáculo para el desarrollo económico y social de los países, ya que una cobertura inadecuada o una ausencia de protección social, se asocia con niveles elevados y persistentes de pobreza, de inseguridad económica y crecientes niveles de desigualdad que perjudica a todos sus habitantes. Ergo se infiere que la protección social es un elemento clave de las estrategias nacionales dirigidas a promover el desarrollo humano, la estabilidad política y el crecimiento inclusivo.

En materia previsional, el derecho a la seguridad del ingreso en la edad avanzada, incardinado en instrumentos de derechos humanos y en normas internacionales del trabajo, incluye el derecho a una pensión adecuada.

12°) Que conforme al contexto que se ha esbozado precedentemente, este juez disidente estima, que para la adecuada consecución de los fines que el Estado ha previsto alcanzar a través de los mecanismos que se contemplan en el sistema social vigente, a la citada superestructura política le está vedada la aplicación retroactiva de nuevas leyes o de disposiciones reglamentarias o administrativas que conculquen aquellos objetivos laborales, sociales y previsionales perseguidos, así como los derechos primigenios de los trabajadores asegurados. Una actuación en dirección opuesta a la anteriormente expresada, que perjudique intereses de orden social patrimonial de los afectados, constituye un flagrante ataque a las bases mismas de los principios inspiradores de este campo laboral previsional y barrena los derechos de los funcionarios.

13°) Que por lo demás, el Estado tiene el deber constitucional de respetar uno de los pilares fundamentales del derecho de la seguridad social, que lo constituye el principio de la evolución progresiva de los beneficios, que para los asegurados en el sistema- en este caso pensionados- reporta esta rama del Derecho. Dicho postulado posee una doble vertiente, por un lado, aquella que preconiza que los beneficios de la seguridad social deben crearse paulatinamente y continuar elevando progresivamente las mejoras más allá de los niveles mínimos de protección, y en segundo término, que una vez superada una fase evolutiva en relación con el contenido de las prestaciones, no es posible retroceder a una etapa anterior, por eso se habla de la progresividad de los beneficios. Este principio está íntimamente ligado con la retroactividad de la ley, puesto que si los referidos provechos se modifican cualitativa y cuantitativamente en favor de los interesados deben otorgarse, pero si por el contrario, se modifican en su perjuicio, entonces esa alteración o enmienda no deberá de aplicarse, bajo ninguna circunstancia.

En el caso en análisis se está en presencia de una norma regresiva -Artículo 25 de la ley 15.386- pues su contenido vulnera el principio de progresividad de los beneficios y que en su aplicación retroactiva conculca derechos de los pensionados que habían incorporado en virtud de la normativa originaria.

14°) Que en el orden de ideas propuesto, cabe consignar que la rama del derecho social, que incluye obviamente los asuntos previsionales, está conformada por normas de carácter tuitivo, irrenunciables e inalienables que integran un sistema protector de los derechos de las personas, desde luego las más vulnerables desde el punto de vista social y económico, y con su genuina aplicación, se busca nivelar de algún modo la asimetría que se produce en las relaciones laborales.

15°) Que, en concepto del autor de esta ponencia, este conjunto de derechos de carácter irrenunciable, inalienable y protector de los trabajadores que forman parte del sistema de la seguridad social- inmerso en éste los derechos previsionales- se comenzo a adquirir desde el momento mismo en que se inicia el vínculo laboral con el Estado bajo una normativa legal específica y que se va acumulando día a día, hasta consolidarse con el transcurso del tiempo al completarse los plazos o requisitos exigidos por las normas originales aplicables.

16°) Que por la naturaleza intrínseca de los mencionados derechos, a juicio del divergente, no corresponde aplicar una normativa que los restrinja o condicione al amparo de una nueva ley desfavorable a sus intereses patrimoniales, ni menos que se efectúe una aplicación retroactiva que signifique incumplimiento de prestaciones que se deben por ley, porque al hacerlo se quebranta el orden jurídico vigente a la época que tales derechos fueron adquiridos, aún cuando se encontraren latentes y en curso de adquisición.

17°) Que de acuerdo a lo argumentado, se infiere que corresponde a la autoridad estatal, en materia laboral, preservar la correcta relación que se da entre los factores de producción, capital y trabajo. Al hallarse plasmado en la Constitución Política de la República el derecho de acceso de las personas al trabajo y a la seguridad social, con el propósito de protegerlas en su empleo y proporcionarle mayores beneficios sociales previsionales. Constituye un contrasentido dar aplicación retroactiva, en perjuicio de los individuos, de leyes o disposiciones reglamentarias o administrativas, que vulneren y no observen ese derecho superior, y si el Estado no logra probar fehacientemente las razones excepcionalísimas que explican y fundamentan su obrar en tal sentido, dicha actuación deviene en contraria al estado de derecho.

18°) Que siguiendo la línea argumentativa desarrollada en este voto particular, se estima que con el transcurso del tiempo se generan paulatinamente un conjunto de derechos y prerrogativas para el operario, reconocidas por el marco normativo vigente a la época del inicio del vínculo, hasta satisfacer las condiciones suspensivas, que para cada caso concreto pueden estar fijadas en la ley, verbi gratia, años de antigüedad en el empleo; plazos o requisitos de acceso a ciertas prestaciones jubilatorias laborales o pensiones de seguridad social. Dichas acciones y atributos que emanan de las propias leyes laborales y sociales vigentes que se han reconocido o generado en favor de un trabajador desde que comenzó el vínculo laboral y que está inserto en un régimen social, el cual se va formando con el decurso hasta completarse la condición suspensiva, constituyen derechos en estado hasta que se ejercen por su titular y son irrenunciables e inalienables, en razón de su naturaleza jurídica intrínseca.

Pues bien, al contrario de la opinión mayoritaria de la Doctrina y jurisprudencia, no son solo meras expectativas, sino derechos, y como tales deben ser reconocidos y respetados por toda la sociedad.

De modo que al irse cumpliendo en el transcurso del tiempo las condiciones suspensivas, requisitos y exigencias contempladas por la ley para acceder al beneficio social impetrado, y finalmente cuando ocurre tal suceso los derechos latentes se denominan derechos adquiridos, pero su germen como derecho fue el inicio del vínculo laboral del funcionario con el Estado.

19°) Que en el caso concreto la pensión de jubilación y su forma de cálculo estaba consagrada en la ley vigente a la época del inicio del vínculo laboral con el Estado, pero condicionada a requisitos de espera, constituidos por el tiempo trabajado y por la edad del funcionario. Entonces el cambio de la normativa previsional por parte del legislador, durante la vida activa y productiva del trabajador, de las reglas a la cuales estuvo sujeto desde que se incorporó a un sistema legal con ciertos requisitos, y que se mantuvo cumpliendo con la ley realizando por su parte cotizaciones previsionales mensuales durante todo el tiempo laborado, la modificación que va en desmedro de sus derechos, al establecer topes a la pensión de jubilación no contemplados por la normativa legal existente al comienzo de la relación laboral con el ente estatal, vulnera las garantías individuales y sociales, al violentarse la naturaleza intrínseca de tales derechos, que son de orden público e interés social, pues los sistemas laboral y previsional y de seguridad social, están basados en la buena fe y así fueron adoptados por la comunidad.

20°) Que en concordancia con lo reflexionado anteriormente, fluye que al completar el asegurado los requisitos exigidos por la ley vigente a su incorporación al sistema, esté en condiciones de pedir el reconocimiento de tales derechos en curso o latentes, como derechos adquiridos. Estos derechos se radican definitivamente en el sujeto al concretarse en la realidad material la hipótesis legal prevista. No obstante que ahora configuran derechos adquiridos, el respeto de esas prerrogativas abarca desde que fueron considerados derechos en curso o en vías de obtención, tal como acontece, por ejemplo, con el embarazo, pues este ocurre desde el inicio, esté o no en conocimiento de la mujer, y si bien el feto todavía no tiene la calidad de una persona para efectos en términos jurídicos, nadie pone en duda que está en vías de serlo, pues solo falta su desarrollo en el vientre materno y el transcurso del tiempo para que al nacer comience a ser persona humana, para los efectos antes señalados. El producto del embarazo está ya protegido por el ordenamiento jurídico aunque todavía no existe como persona indeclinablemente, ya existe y nadie lo puede negar.

21°) Que, con todo, las nuevas reglas deben aplicarse solo a los trabajadores que se incorporen después de la entrada en vigencia de esa ley, pero no a quienes comenzaron a generar derechos con la normativa derogada, ya que no es con la culminación de dicho proceso que se adquieren esos derechos, sino cuando se crea el vínculo con el sistema previsional y social, por tanto, las reglas no pueden cambiarse posteriormente en perjuicio del trabajador. No se puede modificar el marco legal existente en desmedro del trabajador, quien depositó toda su buena fe y confianza en un marco legal específico y vigente al inicio de su carrera laboral.

22°) Que en el caso sub iúdice el demandante, de profesión administrador público se desempeñó en el Servicio Nacional de Aduanas, organismo al cual ingresó el 20 de octubre de 1960 y trabajó en forma ininterrumpida hasta el 30 de junio de 2006 fecha en la que renunció voluntariamente a su empleo. Se encontraba afiliado a la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, totalizando 45 años, ocho meses y un día de imposiciones.

Al considerarse los 30 años de servicios computables sobre el promedio de las 36 últimas rentas que alcanzó, la pensión debió calcularse en $ 1.035.897, sin embargo, por la aplicación indebida del artículo 25 de la ley 15.386 de 1963 y sus modificaciones se le fijó un monto mensual de pensión en la suma de $ 820.233. situación que produjo una merma en sus ingresos con el consiguiente perjuicio patrimonial por la diferencia mensual del pago de la jubilación, producto de un cálculo improcedente.

23°) Que como colofón a lo ya razonado, este disidente puede concluir como corolario que ha quedado de manifiesto que la sentencia censurada ha incurrido en errores de derecho que la anulan. Por falsa aplicación- respecto del asunto que se ventila en la especie- del artículo 25 de la ley 15.386, ya que no procede su uso en el caso de autos por los argumentos que latamente se han expuesto en este voto. Además la sentencia impugnada ha infringido el derecho, al no haber aplicado en el presente juicio las disposiciones de los artículos 19, 25 y 26 del DFL 1340 bis que eran justamente las que resuelven el asunto sometido a la decisión de los juzgadores, porque esa normativa constituye el régimen especial atinente al actor y a su pretensión forense.

En concepto del autor de este voto particular, dichos yerros han influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, porque han conducido a desestimar la demanda que a contrario sensu debió acogerse en todas sus partes.

Redactó la ministro Andrea Muñoz Sánchez y el voto en contra el ministro señor Ricardo Blanco Herrera.

Regístrese y devuélvase.

N°1881-2014.

Pronunciado por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores Juan Fuentes B., Ricardo Blanco H., señora Andrea Muñoz S., y los Abogados Integrantes señores Emilio Pfeffer U., y Alfredo Prieto B. No firman los Abogados Integrantes señores Pfeffer y Prieto, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por estar ambos ausentes. Santiago, diez de julio de dos mil catorce.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a diez de julio de dos mil catorce, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.