Principio de legalidad

Santiago, treinta de mayo de dos mil veintitrés.

VISTO:

En este procedimiento ejecutivo sobre cobro de patente municipal tramitado ante el Décimo Sexto Juzgado Civil de Santiago, bajo el rol C-15.497-2019, caratulado

“Ilustre Municipalidad de Lo Barnechea con Inversiones La Represa Limitada”, por sentencia de treinta de marzo de dos mil veinte, se desecharon las excepciones de los numerales 7 y 14 del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil, con costas, y se ordenó seguir adelante con la ejecución.

El mencionado fallo fue recurrido por la parte ejecutada de casación en la forma y de apelación, conocidos por una Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, mediante sentencia de veintitrés de agosto de dos mil veintiuno, desechó el recurso de nulidad y confirmó la sentencia en alzada.

Contra este último pronunciamiento la parte ejecutada dedujo recurso de casación en el fondo.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que la recurrente por la vía de este recurso atribuye a la sentencia que impugna diversos errores de derecho que conducirían a su invalidación, al estimar que se habría infringido el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales, en relación con las reglas de interpretación de ley contenidas en los artículos 20 y 21 del Código Civil; de la misma forma, acusa vulneración al principio de legalidad que rige en materia de tributación, el cual descansa en los artículos 19 N° 20 inciso 1°, 63 N° 14 y 65 inciso 4° N° 1 de la Constitución Política de la República; finalmente, denuncia conculcación de los artículos 31 letra a) y 47 transitorio de la Ley 21.210.

Refiere que el fallo impugnado interpreta erróneamente el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales, determinando la existencia de un hecho gravado en contravención a las reglas contenidas en los artículos 20 y 21 del Código Civil; al efecto, sostiene que al no haberse definido por la ley la expresión “actividad lucrativa secundaria o terciaria”, se debe entender en su sentido natural y obvio, sin por ello desatender que estamos frente a conceptos técnicos de la ciencia económica. En este sentido, expone que con el concepto de “actividad lucrativa secundaria” se alude a la transformación de materias primarias, en tanto que con “actividad lucrativa terciaria” se refiere a las actividades del comercio, distribución de bienes y a la prestación de servicios de todo tipo, debiendo descartarse de aquel modo que el hecho gravado recaiga en cualquier actividad lucrativa.

En cuanto a la vulneración del principio de legalidad que rige en materia de tributos, explica que se configuraría porque la errónea interpretación de la judicatura la llevó a gravar con el pago de patente comercial a una sociedad de carácter civil, por el sólo hecho de adquirir bienes con fines rentísticos, lo que en caso alguno constituye una actividad primaria, secundaria ni terciaria. Agrega que las sociedades de inversión sólo pueden considerarse sujetos pasivos de esta obligación con las reformas introducidas por la Ley 21.210, la que entró en vigencia recién el 1 de julio de 2020, en consecuencia, no es aplicable al caso, desde que el título que da inicio a la ejecución que nos ocupa es anterior a aquella fecha.

Arguye, en el análisis de la excepción del N° 14 del Código de Procedimiento Civil, que “como necesaria consecuencia de lo anterior, el certificado que constituiría el título ejecutivo de autos es inepto, por cuanto no concurren los requisitos legales para la procedencia del tributo que se pretende cobrar a la sociedad y que daría origen a la deuda que dicho certificado acreditaría”.

En tanto, cuando aborda la excepción del N° 7 del compendio ya citado, explica la falta de alguno de los requisitos o condiciones establecidos por la ley para que el título tenga fuerza ejecutiva, dado que se justificó que aquel carecía de eficacia. Ello por cuanto la “actividad” de la sociedad en cuestión se limitó a poseer ciertos bienes, y no se corresponde con ninguna de las actividades contempladas en los incisos 1º y 2º del artículo 23 de la Ley sobre Rentas Municipales.

Afirma que los errores de derecho expuestos han influido sustancialmente en el fallo impugnado puesto que la judicatura de grado de no incurrir en las transgresiones denunciadas, habría acogido las excepciones a la ejecución opuestas y rechazado íntegramente la demanda, razón por la cual solicita que aquél sea anulado y, acto seguido, se dicte sentencia de reemplazo en que se admita las defensas planteadas.

SEGUNDO: Que para una acertada resolución del recurso resulta conveniente destacar los siguientes antecedentes de la causa:

a.- Este procedimiento ejecutivo se inicia por demanda que interpone la Municipalidad de Lo Barnechea en contra de Inversiones La Represa Limitada, en virtud del cual persigue el pago por concepto de patente comercial y derechos municipales, correspondientes al periodo con vencimiento entre el 31 de julio de 2018 al 31 de enero de 2019, por un monto total de $ 2.841.317 más reajustes, intereses y costas.

b.- La ejecutada opuso la excepción del Nº 14 y, en subsidio, del N° 7del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil. La primera de las excepciones descansó en que la obligación en que se fundaba la ejecución carecía de causa, desde que la sociedad demandada no ostentaba la calidad de sujeto pasivo de la obligación tributaria, siendo, por tanto, inexistente o nula. Agregó que, conforme dispone el inciso 1° del artículo 47 del Decreto Ley N° 3.063 sobre Rentas Municipales, no bastaba con que el título ejecutivo fuese emitido por el secretario municipal, sino que era necesario que efectivamente se realizaren las actividades primarias, secundarias o terciarias contempladas en los incisos 1° y 2° del artículo 23 del Decreto Ley N° 3.063 sobre Rentas Municipales, entre las cuales no figura la actividad que realizaba.

Por su parte, y en lo atinente a la segunda excepción, recurriendo a los fundamentos expuestos a propósito de la excepción principal, aseveró que para reconocer mérito ejecutivo al título que funda la ejecución es necesario que aquél diga relación con una deuda efectiva por concepto de patentes, derechos y tasas municipales, que sea susceptible de ser acreditada mediante el certificado respectivo, presupuesto que, en relación a ella, no concurre.

c.- La ejecutante al evacuar el traslado de las excepciones, solicitó que fueran desechadas, señalando que el certificado de deuda fue confeccionado con estricto apego a lo previsto en el artículo 47 del Decreto Ley N° 3.063 sobre Rentas Municipales, instrumento que goza de una presunción de legalidad, imperio y exigibilidad conforme prescribe el artículo 3 inciso final de la Ley 19.880 sobre Bases de los Procedimiento Administrativos.

Esgrime que el citado artículo 23 grava el ejercicio de toda profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier otra actividad lucrativa secundaria o terciaria, sea cual fuere su naturaleza o denominación, debiendo por tanto entenderse a las sociedades de inversión como sujetos pasivos de las patentes municipales, desde que no cabe duda que aquella ejerce una actividad lucrativa.

d.- El tribunal de primera instancia desechó ambas excepciones, para lo cual tuvo en consideración que la demandada señala que es una sociedad de responsabilidad limitada, lo que impide comprenderla dentro de aquellas cuya actividad es sin fines de lucro. Añadió que no puede sino considerarse que la actividad que realiza configura el hecho gravado contemplado en el artículo 23 del Decreto Ley N° 3.063 sobre Rentas Municipales, acotando que, a la luz de lo que prescribe el artículo 2 del Decreto Supremo N° 484, del año 1980, del Ministerio del Interior, que contiene el Reglamento para la aplicación de los referidos artículos 23 y 24 del Decreto Ley N° 3063, se está frente a una actividad terciaria; a mayor abundamiento, reitera que sólo están exentas del pago de contribución municipal aquellas que no persiguen fines de lucro, cuyo no es el caso.

e.- Por su parte, la sentencia de segunda instancia desechó el recurso de casación interpuesto por la parte ejecutada y confirmó la sentencia en alzada.

TERCERO: Que la sentencia recurrida reprodujo los fundamentos de la de primer grado, a excepción de su considerando décimo tercero, añadiendo que las razones sobre las cuales se construye la excepción de nulidad no son propias de aquella, motivo por el cual la rechaza. Seguidamente, en lo que respecta a la excepción de falta de requisitos del título para tener fuerza ejecutiva, tiene presente que es el artículo 47 del D.L. N° 3.063 sobre Rentas Municipales el que dota de fuerza ejecutiva al certificado extendido por el secretario municipal, razón por la cual también es desechada.

CUARTO: Que de lo hasta aquí reseñado y al tenor de lo que propone el recurso, queda de manifiesto que el punto a dilucidar radica en determinar si la recurrente -sociedad de inversión pasiva- realiza actividades afectas al pago de patente municipal en los términos del Decreto Ley Nº 3.063, de 1979, y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 484, de 1980, del Ministerio del Interior.

QUINTO: Que, en este orden, cabe tener presente que la inversión pasiva ha sido definida por la Administración, para efectos fiscales, como aquella consistente en la adquisición de toda clase de bienes con fines rentísticos, sea cual fuere la forma jurídica que adquiera el inversionista. (Dictamen Nº 27.677 de 25 de mayo de 2010 de la Contraloría General de la República). Por su parte, la jurisprudencia ha definido a las sociedades de inversión pasiva como aquellas cuyo objeto social y giro es la inversión de todo tipo de bienes, percibiendo ingresos por rentabilidad de esas inversiones y no por actividades comerciales, sin proyección al público ni prestando servicios por los que cobre una comisión.

SEXTO: Que, a su vez, la Contraloría General de la República ha expresado que las sociedades de inversión pasiva se encuentran gravadas en la medida que ejerzan una actividad de carácter secundario o terciario, pues el artículo 23 del Decreto Ley Nº 3.063 sobre Rentas Municipales no grava todas las actividades lucrativas. En este sentido, el órgano contralor ha señalado que este tributo no apunta a determinadas formas de organización empresarial ni atiende al objeto social, precisando, además, que de la mención contenida en el inciso primero del artículo 24 del referido decreto no puede entenderse que la ley haya constituido a las sociedades de inversión en sujetos del tributo municipal con prescindencia del ejercicio efectivo de actividades gravadas, pues dicho precepto alude exclusivamente al domicilio.

De esta forma, la Contraloría General de la República ha considerado que la inversión pasiva -consistente en la adquisición de toda clase de bienes con fines rentísticos- sea cual fuere la forma jurídica que adquiera el inversionista, no constituye una actividad que configure el hecho gravado contemplado en el citado artículo 23, al no involucrar la producción de bienes ni la prestación de servicios. En cambio, las sociedades que prestan algún tipo de servicio sí quedan gravadas con patente municipal, con independencia de su denominación u objeto social. (Dictámenes Nº 27.677 de 25 de mayo 2010, y Nº 6.512 de 1 de febrero 2012).

SÉPTIMO: Que, si bien sobre la materia esta Corte ha sostenido distintas interpretaciones, un detenido estudio del sentido, alcance y ámbito de

aplicación del artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales, en armonía con los principios de reserva y legalidad que informan la legislación tributaria, ha conducido a definir que para la procedencia del tributo en cuestión no basta con identificar una actividad lucrativa. Es necesario que se realice una actividad gravada, lo cual en el caso de las sociedades de inversión consistiría –por ejemplo- en la prestación de un servicio como lo sería una asesoría mediante profesionales que estudien el mercado y guíen a los inversionistas. En contraposición a ello, una sociedad de inversión que adquiere bienes solo con fines rentísticos, sin involucrar producción de bienes ni prestación de servicios, no incurre en el hecho gravado por el artículo 23 del Decreto Ley N 3.063. (Sentencias de esta Corte Suprema, Rol 14927-2018, Rol 29.663-2018, Rol N 5272-2018).

OCTAVO: Que conviene tener presente que el artículo 23 del Decreto Ley Nº 3063 prescribe que: “El ejercicio de toda profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier otra actividad lucrativa secundaria o terciaria, sea cual fuere su naturaleza o denominación, está sujeta a una contribución de patente municipal, con arreglo a las disposiciones de la presente ley. Asimismo, quedarán gravadas con esta tributación municipal las actividades primarias o extractivas en los casos de explotación en que medie algún proceso de elaboración de productos, aunque se trate de los exclusivamente provenientes del respectivo fundo rústico, tales como aserraderos de maderas, labores de separación de escorias, moliendas o concentración de minerales, y cuando los productos que se obtengan de esta clase de actividades primarias, se vendan directamente por los productores, en locales, puestos, kioscos o en cualquiera otra forma que permita su expendio también directamente al público o a cualquier comprador en general, no obstante que se realice en el mismo predio, paraje o lugar de donde se extraen, y aunque no constituyan actos de comercio los que se ejecuten para efectuar ese expendio directo. El Presidente de la República reglamentará la aplicación de este artículo.”

NOVENO: Que, como se observa, el precepto transcrito condiciona la obligación tributaria al ejercicio de una profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier otra actividad lucrativa secundaria o terciaria; o bien, a que se ejerza una actividad primaria o extractiva. En ninguna de sus partes el artículo 23 del Decreto Ley Nº 3063 establece que las actividades lucrativas, en forma genérica, deban pagar patente municipal, lo cual debe concatenarse con los principios de la tributación en virtud de los cuales un patrimonio no puede gravarse por el sólo hecho de que exista, menos aún puede imponerse una obligación tributaria por un hecho que no está definido en la ley.

Recordemos que, conforme al principio constitucional de reserva legal, la interpretación de elementos tales como el sujeto, el hecho gravado, la tasa y la base imponible, debe realizarse con carácter estricto, sin que el desarrollo reglamentario pueda llegar a ampliar o extender el hecho gravado más allá del límite y lineamientos que fueron fijados por la ley, ni siquiera por la vía de extender su interpretación por vía complementaria.

DÉCIMO: Que de lo que se viene señalando, cobra relevancia la forma rigurosa como se ha definido la actividad terciaria en el artículo 2 letra c) del Reglamento de la Ley de Rentas Municipales, al disponer que consisten en el comercio y distribución de bienes y en la prestación de servicios de todo tipo y, en general, toda actividad lucrativa que no quede comprendida en las primarias y secundarias, tales como comercio por mayor y menor, nacional o internacional, representaciones, bodegajes, financieras, servicios públicos o privados estén o no regulados por leyes especiales, consultorías, servicios auxiliares de la administración de justicia, o docencia, etc. Es decir, abarca únicamente las actividades de comercio, la distribución de bienes y la prestación de servicios de todo tipo, debiendo, por lo tanto, interpretarse este gravamen municipal en términos restringidos y circunscritos, en ningún caso, más allá de la ley.

UNDÉCIMO: Que las consideraciones precedentes no se ven desvirtuadas por efecto de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Rentas Municipales, cuyo tenor es el siguiente: “La patente grava la actividad que se ejerce por un mismo contribuyente, en su local, oficina, establecimiento, kiosco o lugar determinado con prescindencia de la clase o número de giros o rubros distintos que comprenda. Tratándose de sociedades de inversiones o sociedades de profesionales, cuando éstas no registren domicilio comercial, la patente se debe pagar en la comuna correspondiente al domicilio registrado por el contribuyente ante el Servicio de Impuestos Internos. Para estos efectos, dicho Servicio aportará esta información a las municipalidades, por medios electrónicos, durante el mes de mayo de cada a año”.

La recta interpretación de esta norma no puede soslayar que la alusión a las sociedades de inversión solo tiene por finalidad explicitar el lugar de pago de la patente en la hipótesis que no exista un domicilio comercial, pero ello, ciertamente, siempre y cuando se verifique el hecho gravado por el Decreto Ley Nº 3.063. En ningún caso puede entenderse que la referida mención constituya a las sociedades de inversión en sujetos del gravamen municipal, por su sola naturaleza y con prescindencia del ejercicio efectivo de una actividad gravada, teniendo además en consideración que en la historia fidedigna de esta disposición tampoco se advierte una intención en tal sentido.

DÉCIMO SEGUNDO: Que, de igual manera, debe consignarse que para comprender gravadas las sociedades de inversión pasivas a todo evento con tributo municipal, se debió dictar la Ley Nº 21.210, publicada en el Diario Oficial de 24 de febrero de 2020, agregando un nuevo inciso 3º al artículo 23 de la Ley sobre Rentas Municipales, a regir desde el 1° de julio de 2020, de lo que se desprende, inequívocamente, que previo a su entrada en vigor dichas sociedades no se encontraban obligadas al pago de ese impuesto.

Ese nuevo inciso 3° prescribe: “También quedarán gravadas con esta tributación municipal las empresas o sociedades de inversión que adquieran o mantengan activos o instrumentos, de cualquier naturaleza, de los cuales puedan obtener rentas derivadas del dominio, posesión o tenencia a título precario como, asimismo, de su enajenación”.

DECIMO TERCERO: Que siguiendo esta línea de razonamiento y abordando ahora el caso particular en estudio, de los considerandos décimo primero y tercero de las sentencias de primera y segunda instancia, respectivamente, se desprende que únicamente se tuvo por acreditado que la sociedad realizaba una actividad lucrativa, sin que, a su vez, haya sido posible subsumir el giro de la sociedad ejecutada en una que pueda ser calificada como primaria, secundaria o terciaria, requisito indispensable para que nazca la obligación de pagar este tributo. Lo razonado evidencia el desacierto de la sentencia al prescindir del necesario ejercicio efectivo de una actividad gravada, vulnerando así el principio de reserva legal que rige en materia tributaria.

Consecuentemente, se desestimó la excepción del N° 14 del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil, que correspondía acoger, toda vez que la constatación que efectúa el secretario municipal no es real o efectiva, habida cuenta que la obligación que consigna no es de aquellas gravadas con patente municipal, puesto que los municipios únicamente pueden recaudar aquellos tributos que la ley permite, presupuesto que en la especie no concurre, dejando -por tanto- el cobro del tributo municipal desprovisto de causa o del antecedente jurídico que proporcione cobertura legal a la pretensión.

DÉCIMO CUARTO: Que las infracciones de leyes antes anotadas han influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, pues la sentencia impugnada aplicó el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales a un caso en que no se acreditó el ejercicio de una actividad gravada, y al razonar de esa manera arribó a un pronunciamiento equivocado respecto de una de las excepciones opuestas.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 764, 766 y 767 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido por el abogado José Joaquín Verdugo Ramírez, en representación de la parte ejecutada, contra la sentencia de veintitrés de agosto de dos mil veintiuno dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago, la que se invalida y se la reemplaza por aquella que se dicta a continuación, sin nueva vista, pero separadamente.

Acordada con el voto en contra de las Ministras señoras Muñoz y Repetto quienes estuvieron por rechazar el recurso de casación en el fondo, en virtud de las siguientes consideraciones:

1º Que pese al esfuerzo argumentativo de la impugnante, su recurso no ha sido encaminado como debió serlo, abarcando el basamento jurídico que en

propiedad e ineludiblemente resultaba ser pertinente y de rigor. Esto es así, puesto que la preceptiva legal citada en el motivo primero del fallo de nulidad y que constituye, como se ha visto, aquella en que se asila la estructura normativa sobre la cual viene construido el alegato de casación de fondo, no es bastante para abordar el examen de la resolución de la controversia de la forma en que se hizo por la judicatura al no venir denunciada expresa y formalmente la conculcación de las normas que en la especie tienen el carácter de decisorias de la litis, fundamentales para la resolución de la materia discutida, esto es, los numerales 7 y 14 del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil, que contempla precisamente las excepciones opuestas en su oportunidad por el recurrente y ejecutado, y que pretende sean acogidas por esta Corte en el fallo de reemplazo que se dicte en caso de acoger el recurso; así como también el artículo 47 de la Ley de Rentas Municipales, disposición que otorga mérito ejecutivo al certificado emitido por el secretario municipal que ha sido esgrimido como título en estos autos, y que precisamente fue cuestionado por el recurrente, preceptiva esta última que constituye el sustento de la acción ejecutiva incoada, de modo que para revisar y modificar eventualmente lo que han resuelto los sentenciadores, debieron denunciarse.

2º Que en esas condiciones, al no venir acusado en el libelo de casación el quebrantamiento de la preceptiva sustantiva básica en comentario, su vigor se ve radicalmente debilitado. En efecto, en este punto de la reflexión vale poner de relieve la particularidad que, en cuanto constituye su objetivo directo, define al recurso de casación en el fondo y es que éste permite la invalidación de determinadas sentencias que hayan sido pronunciadas con infracción de ley, siempre que haya tenido influencia sustancial en su parte resolutiva o decisoria.

Semejante connotación esencial de este medio de impugnación se encuentra claramente establecida en el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, que lo instituye dentro de nuestro ordenamiento positivo y se traduce en que no cualquier transgresión de ley resulta idónea para provocar la nulidad de la sentencia impugnada, sino solo aquella que haya tenido incidencia determinante en lo resuelto, esto es, la que recaiga sobre alguna ley que en el caso concreto ostente la condición de ser decisoria litis.

En tal sentido, esta Corte ha dicho que las normas infringidas en el fallo, para que pueda prosperar un recurso de casación en el fondo, han de ser tanto las que el fallador invocó en su sentencia para resolver la cuestión controvertida, así como aquellas que dejó de aplicar, puesto que en caso contrario esta Corte no podría dictar sentencia de reemplazo, dado que se trata de un recurso de derecho estricto. (Así, entre otros, en fallo de 14 diciembre de 1992, RDJ, T. 89, secc. 1ª, pág. 188).

3º Que no debe perderse de vista que el recurso de casación en el fondo persigue instar por un examen del juicio conclusivo de la cuestión principal, desplegado en la sustancia misma de la sentencia definitiva o interlocutoria que se busca anular, cuyos desaciertos jurídicos solo autorizarán una sanción procesal de esa envergadura en la medida que hayan trascendido hasta la decisión propiamente tal del asunto, definiéndola en un sentido distinto a aquel que se imponía según la recta inteligencia y aplicación de la normativa aplicable.

De este modo, entonces, aun bajo los parámetros de desformalización y simplificación que caracterizan a este arbitrio desde la entrada en vigencia de la Ley N° 19.374, no se exime a quien lo plantea de indicar la ley que se denuncia como vulnerada y que ha tenido influencia sustancial en lo resolutivo de la sentencia cuya anulación se persigue, esto es, según ya se anotó, aquellos preceptos legales que en la resolución del asunto sub judice ostentan la condición de ley decisoria litis.

Debe reiterarse que el libelo abrogatorio no hizo patente de manera exhaustiva como corresponde a este medio de impugnación, la infracción a los numerales 7 y 14 del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil, y su sola enunciación como una argumentación accesoria y tangencial, no es bastante para los fines que esa parte pretende, como se ha visto.

4º Que lo razonado conduce derechamente a concluir que las infracciones denunciadas en el recurso, aún de ser efectivas, en caso alguno pueden sustentar un recurso como el de la especie, pues no pueden por sí solas servir de apoyo idóneo al remedio procesal que se examina, por ser una condición fundamental del mismo que el yerro jurídico invocado expresamente influya sustancialmente en lo dispositivo del fallo, exigencia que no se cumple en la especie, lo que debió conducir al rechazo del recurso.

Regístrese.

Redacción a cargo del Ministro (S) Sr. Roberto Contreras O. y la disidencia, de sus autoras.

Rol N°71.684-2021.

Pronunciado por la Primera Sala de la Corte Suprema por los Ministros Sr. Arturo Prado P., Sr. Gloria Ana Chevesich R., Sra. Andrea Muñoz S., Sra. María Angélica Repetto G. y Sr. Roberto Contreras O. (s).

No firman los Ministros Sr. Prado y Sr. Contreras no obstante haber concurrido ambos a la vista del recurso y acuerdo del fallo, por estar con feriado legal el primero y haber terminado su periodo de suplencia el segundo.