Acción ejecutiva

Santiago, veinticuatro de octubre de dos mil diecisiete.

VISTOS:

En autos Rol 21.458-2015, seguidos ante el 17° Juzgado Civil de Santiago, juicio ejecutivo, caratulados “Fisco de Chile con Industrial y Comercial Ferrocentro Limitada”, por sentencia de veintinueve de julio de dos mil dieciséis, que se lee a fojas 81 y siguientes, se rechazaron las excepciones opuestas, ordenándose seguir adelante con la ejecución hasta hacer entero y cumplido pago al actor de lo adeudado en capital, intereses y costas.

Apelado este fallo por la ejecutada, una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, por determinación de veintiséis de enero de dos mil diecisiete, escrita a fojas 259 y siguiente, lo confirmó.

En contra de esta última decisión, la ejecutada dedujo recurso de casación en el fondo.

Se ordenó traer los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que la recurrente en un primer capítulo atribuye a la sentencia cuya invalidación persigue errores de derecho consistentes en infracción a lo dispuesto en los artículos 2515 del Código Civil y 97 del Código Penal, en relación con el artículo 464 N°17 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 1437 del primer texto legal citado.

Señala que los sentenciadores no debieron aplicar el artículo 2515 del Código Civil, sino que el artículo 97 del Código Penal, precepto que estatuye que las penas de faltas prescriben en el plazo de seis meses, doctrina que ha sido acogida por la Contraloría General de la República en sus dictámenes y que hace aplicable a las sanciones administrativas dicho término para su prescripción.

Argumenta que las acciones cuya prescripción se rige por lo dispuesto en el artículo 2515 del Código Civil son aquellas a través de las cuales se intenta ejecutar obligaciones previstas en el artículo 1437 del Código Civil, es decir, las nacidas de un contrato, cuasicontrato, de un hecho voluntario de la persona que se obliga o de la ley, circunstancias distintas a la de autos, que dice relación con la prescripción de una pena impuesta, para cuya determinación debe estarse a lo dispuesto por el artículo 13 del Código Civil, norma que hace aplicable la ley especial, la que en este caso no es sino el artículo 97 del Código Penal, que se refiere a la prescripción de las penas o sanciones impuestas.

En un segundo capítulo se denuncia la vulneración del artículo 9 del Código Civil y 24 de la Ley Sobre Efecto Retroactivo de Las Leyes, en relación al inciso segundo del artículo 174 del Código Tributario y numeral 7° del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil.

Expresa que la sentencia impugnada reconoció que la resolución de la Seremi de Salud N°8996, notificada el 5 de noviembre de 2013, que le aplicó una multa, tenía mérito ejecutivo de conformidad a lo dispuesto por el artículo 174 del Código Sanitario, pese a que tal disposición, que le reconoció dicho carácter a este tipo de resoluciones, fue incorporada por la Ley N° 20.724, que comenzó a regir el 14 de febrero de 2014, esto es, con posterioridad a la dictación del título que sirve de fundamento a la ejecución.

Agrega que tal conclusión adolece de un error de derecho y particularmente infringe lo dispuesto en el citado artículo 9 del Código Civil, por cuanto conforme a tal norma la ley sólo puede disponer para lo futuro y no tendrá jamás efecto retroactivo, de modo que habiendo sido dictada y notificada la referida resolución antes de haberse publicado la Ley N° 20.724 no es posible asignarle retroactivamente la condición de título ejecutivo, pues a la época de su pronunciamiento no lo tenía.

Explica que para reconocerle mérito ejecutivo al título en discusión, el fallo de alzada entiende que resulta aplicable el artículo 24 de la Ley Sobre Efecto Retroactivo de las Leyes, habida consideración que al momento de entrar en vigencia la Ley 20.724 aún estaba pendiente de ser resuelta una reconsideración de la multa, la que en definitiva fue acogida parcialmente, lo que constituye otro yerro, ya que la mencionada disposición supone la existencia de un juicio en tramitación, condición que no posee tal recurso y porque la norma que reconoce mérito ejecutivo a un determinado título es sustantiva y no una regla de procedimiento.

SEGUNDO: Que, para los efectos de una debida inteligencia de las cuestiones planteadas en el recurso, es menester reseñar algunos de los antecedentes de mayor relevancia que surgen del proceso en el cual se pronunció la sentencia que se impugna:

1.- Por Sentencia N°8996, de 25 de septiembre de 2013, dictada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, se aplicó a Industrial y Comercial Ferrocentro Limitada una multa de 200 UTM por la responsabilidad que se le asigna en el accidente sufrido por un trabajador de la empresa principal, el 1° de abril de 2013, por no haber cumplido con su deber de cuidado y protección eficaz a los trabajadores al no verificar que las condiciones donde se ejecutaba el trabajo fueran adecuadas; lo que se considera constitutivo de infracción al artículo 37 del Reglamento Sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales.

2.- La resolución individualizada precedentemente fue objeto de recurso de reconsideración por parte de Industrial y Comercial Ferrocentro Limitada el 12 de noviembre de 2013, la que fue acogida, siendo rebajada la multa impuesta a 120 UTM por Resolución N° 7938, de 21 de julio de 2014.

3.- El 7 de septiembre de 2015 el Fisco de Chile dedujo demanda en juicio ejecutivo en contra de Industrial y Comercial Ferrocentro Limitada, basada en que la demandada le adeuda la suma equivalente a 120 UTM correspondiente a la multa que le fue impuesta a ésta por la resolución antes aludida, solicitando se despache mandamiento de ejecución y embargo por dicha cantidad, más intereses y costas.

4.- La demandada fue notificada de la demanda y requerida de pago los días 14 y 15 de marzo de 2016, respectivamente.

5.- La demandada opuso a la ejecución las excepciones contempladas en los numerales 17 y 7 del artículo 464 Código de Procedimiento Civil, fundando la primera en que a través de este juicio ejecutivo se intenta el cobro de una multa impuesta mediante resolución que sirve de título a la ejecución en circunstancias que dicha sanción se encontraría prescrita, por haber transcurrido más de seis meses contados desde que la aludida resolución causó ejecutoria, plazo dentro del cual prescribiría una pena administrativa de esta índole.

La segunda excepción, esto es, la falta de requisitos o condiciones establecidos por las leyes para que el título tenga fuerza ejecutiva, se sustenta en que de conformidad a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 174 del Código Sanitario, lo que tiene mérito ejecutivo es la resolución que establece la multa y no su copia, que fue lo que se acompañó a los autos.

6.- La ejecutante al evacuar el traslado conferido manifestó que respecto de la multa impuesta por la autoridad sanitaria no correspondía aplicar el estatuto jurídico de las sanciones penales relativas a las faltas estatuidas en el Código Penal, ni su plazo de prescripción, pues esta materia se regiría por las normas previstas en los artículos 2514 y siguientes del Código Civil. De este modo siendo exigible dicha sanción administrativa desde la fecha de certificación de su ejecutoriedad, lo que aconteció el 30 de octubre de 2014, desde esa fecha a la notificación de la demanda y requerimiento de pago a la ejecutada, los días 15 y 16 de marzo de 2016, no transcurrió el plazo de tres años para que la acción ejecutiva prescriba, por lo que la excepción de prescripción opuesta debe ser desestimada.

Respecto de la otra excepción también reclama su rechazo por carecer de todo fundamento, ya que el título que se ha presentado como apoyo de la ejecución posee mérito suficiente para los efectos de hacer efectivo el cobro de la deuda establecida en la sanción administrativa, debido a que se trata de documentos originales emanados del sumario sanitario iniciado por la autoridad sanitaria.

TERCERO: Que el fallo de primer grado, confirmado por el de segunda instancia, rechazó las excepciones opuestas a la ejecución. Acerca de la prevista en el numeral 17 del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil tiene presente que de conformidad a lo dispuesto por el artículo 2515 del Código Civil, el plazo de prescripción de las acciones ejecutivas es de tres años y de cinco para las ordinarias. De modo que habiéndose notificado la demanda ejecutiva el 14 de marzo de 2016, no puede estimarse que haya operado la liberatoria, toda vez que dicho acto procesal interrumpió el referido término de tres años previsto por la ley para la acción deducida.

La excepción del N°7 del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil es desestimada por considerar que el título fundante reúne las condiciones establecidas por la ley para que tenga fuerza ejecutiva, correspondiendo los documentos allegados al juicio a los originales y no a copias como lo sostiene la ejecutada.

CUARTO: Que el análisis de la materia en mención debe iniciarse descartando toda posición que propugne la imprescriptibilidad de las infracciones y sanciones administrativas, respecto de aquellas situaciones donde la ley correspondiente no haya establecido de manera expresa un plazo determinado para que opere la prescripción.

Como lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema, la prescripción extintiva constituye un principio general de derecho que adquiere presencia plasmándose positivamente en todo el espectro de los distintos ordenamientos jurídicos, resultando excluida sólo en aquellos casos donde por ley o atendida la naturaleza de la materia se establece la imprescriptibilidad de las acciones.

Ella representa, en efecto, junto a otras instituciones, como la caducidad, los plazos, el abandono del procedimiento y la preclusión, una manifestación determinante, en el ámbito de las relaciones jurídicas, del factor tiempo.

Mediante la prescripción extintiva se propende al resguardo del orden social y a la seguridad, estabilidad y consolidación de las relaciones jurídicas. De allí que juristas como Savigny hayan afirmado que se trata de una de las instituciones más importantes y saludables en el campo del derecho y que resulta condición insustituible para la tranquilidad colectiva, desde que sin ella la sociedad sería un caos o un estado de conflicto permanente.

QUINTO: Que aceptándose entonces como premisa que, aun en el silencio de la ley -tal como ocurre en el caso que se trata en estos autos- las infracciones y sanciones administrativas han de someterse a los efectos jurídicos de la prescripción, resulta prístino que el quid del asunto sometido a la decisión de los tribunales de la instancia así como al conocimiento de esta Corte radica en determinar el plazo o extensión del tiempo con que cuenta la Administración para ejercer las acciones destinadas a obtener el cumplimiento de las multas impuestas como sanción a ilícitos ubicados en el ámbito de su potestad represiva.

SEXTO: Que semejante cuestión se encuentra íntimamente vinculada con la naturaleza de las sanciones administrativas y del Derecho Administrativo sancionador, bajo cuyo imperio aquéllas se investigan y aplican por la Administración.

Así, modernos cultores del Derecho Administrativo se han preocupado de estudiar el tema, como nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado de Enterría y nombre reservado, quienes han asentado la doctrina predominante en la actualidad acerca de que entre las contravenciones administrativas y las infracciones delictuales no existen diferencias ontológicas o de esencia sino rasgos distintivos accidentales o de graduación cuantitativa.

Graficando esta situación se ha dicho por un destacado penalista: “La contravención reproduce o puede reproducir, en pequeño, todas las cualidades o características que se atribuyen a los delitos” (Sebastián Soler. Derecho Penal Argentino. Tomo I. Editorial TEA. Buenos Aires. 1989. Página 298).

Más claramente se ha referido a este punto el catedrático y ex ministro de esta Corte Enrique Cury Urzúa al señalar “la diferencia entre el ilícito gubernativo (administrativo) y el penal es exclusivamente cuantitativo. Entre ambos, en efecto, sólo puede hacerse una distinción de magnitudes. El administrativo no es sino un injusto de significación ético-social reducida, que, por tal razón, sólo debe ser sometido a sanciones leves cuya imposición no requiere garantías tan severas como las que rodean a las de la pena penal” (Curso de Derecho Penal. Parte General. Tomo I. Editorial Jurídica de Chile. Santiago de Chile. 1999. Página 76).

SÉPTIMO: Que, en relación con lo anteriormente expuesto, se entiende que el Derecho Administrativo sancionador y el Derecho Penal tienen origen común en el ius puniendi único del Estado, del cual constituyen manifestaciones específicas tanto la potestad sancionatoria de la Administración como la potestad punitiva de los Tribunales de Justicia.

De esta similitud se desprende, como consecuencia, la posibilidad de aplicar supletoriamente en el ámbito del cumplimiento de las sanciones administrativas algunos de los principios generales que informan al derecho penal.

De allí que se haya expresado “cada vez que se plantea una cuestión no prevista respecto de estas infracciones -de índole administrativa- se hace ineludible para los jueces recurrir a los principios generales del derecho penal para determinar su solución” (Enrique R. Aftalión, citado por Susana Lorenzo “Sanciones Administrativas”. Editorial “B de F”, Montevideo, 1996, pág. 30).

Refiriéndose al mismo tópico, el profesor Ramiro Mendoza Zúñiga -quien adhiere al criterio de considerar “la unidad esencial del orden sancionatorio”- señala “la jurisprudencia se inclina por solucionar los casos no previstos mediante la recurrencia a los principios rectores del ámbito penal, tanto aquella emanada del Tribunal Constitucional como la proveniente del fuero común, donde, al menos, desde el caso “Alessandri Rodríguez con Dirección de Impuestos Internos” (1965) la Corte Suprema viene reiterando que las sanciones administrativas no mudan su naturaleza de verdaderas penas por la mera circunstancia de no haber sido establecidas por leyes exclusivamente criminales ni por el hecho de que su aplicación corresponda a organismos distintos de los tribunales, procediendo -por ende- trasvasar al orden sancionador administrativo todas las garantías procesales (racional y justo procedimiento previo, presunción de inocencia, audiencia, etc.) y principios (legalidad, tipicidad, antijuricidad, culpabilidad, etc.) propios del derecho penal” (“Acerca del Principio General de Intransmisibilidad de las Multas, en particular cuando ellas no se encuentran ejecutoriadas”). Conferencias Santo nombre reservado. Sanciones Administrativas y Derechos

Fundamentales. Santiago. Universidad Santo Tomás, 2005, páginas 127-153).

OCTAVO: Que el enunciado precedente adquiere plena validez tratándose de la prescripción extintiva, según se ha sostenido también por la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacional como extranjera. En efecto, el tratadista italiano nombre reservado (citado por Susana Lorenzo en la obra antes señalada, página 118), abordando esta materia, junto con desestimar la aplicación de las normas sobre prescripción en materia civil al derecho administrativo, entiende que si se debe recurrir a la analogía en los casos que la ley nada dispone, habrá que hacerlo con las normas que regulan la prescripción en materia penal. Justifica esta extensión analógica ya sea porque la prescripción penal se hace aplicable a toda sanción punitiva o bien por el principio según el cual las normas que limitan el rigor de las leyes restrictivas son de interpretación extensiva.

El autor Enrique Cury, en una referencia más próxima a la materia en análisis, indica “En cambio, me parece errónea la afirmación, bastante generalizada, de que las sanciones administrativas no prescriban, salvo cuando en el precepto correspondiente se haya establecido expresamente un plazo para ello. Como el propósito del artículo 20 -del Código Penal- es hacer menos gravosa para el autor la irrogación de penas de esta índole, permitiendo de ese modo su manipulación más expedita, creo que la solución debe ser precisamente la contraria. Si la norma que las crea no ha señalado un término de prescripción, ha de aplicarse a las penas gubernativas –se refiere a las sanciones administrativas- el que se consagra de manera general para las faltas, esto es, seis meses (artículo 97 inciso final del Código Penal). Ello, además, está en consonancia con el precepto contenido en el artículo 501 del Código Penal, que expresa implícitamente el propósito de someter las sanciones administrativas al mismo tratamiento que a las contravenciones en todo lo que les sea aplicable” (Obra citada, página 82).

NOVENO: Que de este modo corresponde desestimar, entonces, la aplicación supletoria en el Derecho Administrativo sancionador de los plazos de cinco o tres años establecidos en el estatuto civil para la prescripción de las sanciones administrativas, tanto por la distinta naturaleza que ostentan las acciones relativas al ámbito sancionatorio -de indiscutible pertenencia al campo del Derecho Público- y aquéllas que sirven para salvaguardar las acreencias del derecho común, inspiradas en principios jurídicos pertenecientes al orden privado y reguladas en el Código Civil, como sí se atiende a los fundamentos sobre los que reposa el instituto de la prescripción extintiva.

DÉCIMO: Que desde la perspectiva anotada y que ha sido objeto de este análisis no resulta jurídicamente acertado postular, respecto de las acciones destinadas a sancionar infracciones administrativas y las dirigidas a obtener su cumplimiento, de clara adscripción al derecho público punitivo, la aplicación del artículo 2497 del Código Civil, según el cual las reglas relativas a la prescripción establecidas en ese cuerpo normativo -entre las que se cuenta el artículo 2515- se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, pues por su ubicación dentro del Código Civil, en el Título XLII con que se clausura su Libro Cuarto que trata “De las Obligaciones en general y de los Contratos”, no cabe duda de que el mencionado precepto se encuentra referido únicamente a las obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por los artículos 1437 -con que se inicia precisamente el Libro Cuarto del Código- y 2284. Esto es, a las obligaciones que nacen de los contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos -de índole civil- y de la ley, los que, esencialmente, pertenecen al derecho privado o común, como ha tenido oportunidad de señalarlo esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial del Estado por actuaciones ilícitas de sus agentes u originadas en declaraciones de nulidad de derecho público.

UNDÉCIMO: Que en el orden de los principios rectores de los razonamientos desarrollados precedentemente, no corresponde dar cabida a las argumentaciones que a veces suelen invocarse acerca de que un plazo de prescripción de seis meses resultaría exiguo para sancionar o cumplir las sanciones impuestas relativas a contravenciones que afectan a bienes jurídicos de trascendencia en el ámbito social y económico. Consideración que, resultando plausible, corresponde atender al legislador, el cual cuenta para ello con dos vías: establecer con carácter general una graduación en los plazos de prescripción atendida la gravedad de las infracciones o bien fijar en la ley particular un término de prescripción acorde con la entidad de las contravenciones.

DUODÉCIMO: Que al término de estas reflexiones no cabe sino concluir, en congruencia con las ideas en ellas expresadas -que han sido, en lo esencial, compartidas por la jurisprudencia reiterada de esta Corte-, que en ausencia de una regla específica sobre el punto, las infracciones y sanciones administrativas impuestas deben prescribir en el plazo de seis meses contemplado para las faltas en los artículos 94 y 97 del Código Penal.

DÉCIMOTERCERO: Que lo anterior no se ve alterado por lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 174 del Código Sanitario, que señala que: “Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil”, pues tal remisión que dispone la ley, conforme a la modificación introducida por la Ley N°20.724, sólo determina el reconocimiento del carácter ejecutivo a la resolución en cuestión y consiguientemente la posibilidad de acceder a su cobro mediante el procedimiento compulsivo que estatuye el Código de Enjuiciamiento Civil en las disposiciones legales citadas, pero en ningún caso significa la remisión al estatuto civil de la prescripción prevista en el Código Civil para las acciones ordinarias o ejecutivas, lo que como se dicho, resulta improcedente.

DÉCIMOCUARTO: Que acorde con lo razonado y teniendo en consideración que la demandada fue castigada con la imposición de una sanción pecuniaria, consistente en una multa de 120 UTM, mediante sentencia ejecutoriada de 21 de julio de 2014, pena a la que como se ha dicho, por su naturaleza a cuyo amparo fue dictada, resultan aplicables ciertos principios, características y garantías del estatuto punitivo, entre ellas el del instituto de su prescripción consagrado en el artículo 97 del Código Penal para las faltas. De modo que dando aplicación a dicha norma, se concluye que el término de prescripción de seis meses que rige en este caso había transcurrido con creces al iniciarse esta ejecución, encontrándose en consecuencia prescrita la sanción cuyo cumplimiento se persigue en autos.

DÉCIMOQUINTO: Que lo expuesto deja en evidencia que se ha cometido error de derecho al desestimar la alegación de prescripción formulada por la demandada, particularmente en la aplicación de los artículos 97 del Código Penal y 464 N°17 del Código de Procedimiento Civil, que ha influido sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia recurrida, siendo innecesario entrar al análisis de las demás infracciones denunciadas.

DÉCIMOSEXTO: Que en virtud de los razonamiento expresados, el recurso en estudio será acogido.

Y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto por el abogado Víctor Manuel Araya Anchia, en lo principal de la presentación de fojas 262, en contra de la sentencia de veintiséis de enero de dos mil diecisiete, escrita a fojas 259, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dicta a continuación.

Regístrese.

Redacción a cargo del Ministro señor Guillermo Silva G.

Rol 10.377-2017.

Pronunciado por la Primera Sala de la Corte Suprema, por los Ministros Sr. Patricio Valdés A., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Guillermo Silva G., Sra. Rosa María Maggi D. y Sr. Juan Eduardo Fuentes B.

No firma el Ministro Sr. Valdés, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo, por estar en comisión de servicio.